Beleidsregimes

Poppen verkleed als prostituees. Kunstproject (2008) in Oude Kerk Amsterdam

In de meeste publicaties over prostitutie onderscheidt men verschillende typen beleidsregimes. De meest voorkomende zijn: abolitionisme, prohibitionisme, klantcriminalisering, regulering, legalisering en decriminalisering ^[I]Kantola en Squires, 2004; Agustin, 2008; Scoular, 2010; Abel e.a., 2010. Het onderscheid tussen de beleidsregimes is echter niet onproblematisch. De term ‘regime’ suggereert een behoorlijke mate van samenhang, stabiliteit en innerlijke consistentie, maar klopt dat wel? Howlett, Ramesh en Perl zeggen bijvoorbeeld: “The term ‘policy regime’ attempts to capture how policy institutions, actors, and ideas tend to congeal into relatively long-term, institutionalized patterns of interaction that combine to keep public policy contents and processes more or less constant over time” ^[II]2009, 86 Het lijkt erop dat de grenzen tussen de regimes nogal vloeiend zijn. Bovendien bevatten de meeste regimes elementen die daar eigenlijk niet in thuis horen. ^[III]Bijvoorbeeld, in het Nederlandse reguleringsregime circuleerde in 2008-2013 een voorstel dat klanten onder bepaalde omstandigheden bestraft kunnen worden.

Beleidstypen

Ten tweede wijst Outshoorn er in Politics of Prostitution (2004) op dat er nogal wat begripsverwarring bestaat in de omschrijving van de verschillende prostitutieregimes. Niet alleen zijn er verschillende termen in omloop voor min of meer overeenkomstige benaderingen (“innocent victim”, “neo-prohibitionsiome” en “client criminalization”), maar ook gelijksoortige namen voor uiteenlopende benaderingen. De term legalisering wordt ook wel als synoniem gebruikt voor regulering. ^[IV]Mossmann 2007

Wij concluderen dat de beleidsregimes in het prostitutiebeleid vooral een analytische functie hebben. Ze fungeren als ideaaltypen die de beleidsmaker en beleidsanalist helpen beleidsmaatregelen te classificeren. Het is daarom misschien ook beter om in plaats van regimes van beleidstypen of benaderingen te spreken.

Wij kiezen ervoor om in navolging van Abel en Fitzgerald (2010) vier beleidstypen te onderscheiden: criminalisering van de sekswerker, criminalisering van de klant, regulering en decriminalisering. Ook hier geldt dat het om ideaaltypen gaat die in de praktijk in elkaar overlopen.

1. Criminalisering van de Sekswerker. In dit beleidstype is elke vorm van prostitutie illegaal. Sekswerkers en pooiers worden vervolgd en bestraft; klanten soms wel en soms niet. ^[V]Wanneer sekswerkers en klanten bestraft worden spreekt men van prohibitionisme. In de VS worden klanten hier en daar wel gearresteerd maar zelden vervolgd. Doorgaans moeten ze een “John’s Class” volgen.  Dit beleidstype komt voor in de VS en Canada. In Europa treffen we het aan in de UK, Italië en Ierland. Criminalisering van sekswerkers is gebaseerd op een openbare orde en/of een morele orde discours (Kantona en Squires, 2004). In dit geval wordt prostitutie gezien als een bedreiging van de openbare ruimte, het gezin of de publieke hygiëne. Prostitutie wordt geassocieerd met ziekte en misdaad. Gecriminaliseerde sekswerkers hebben geen rechten. Dit leidt meestal tot willekeur in hun behandeling en corruptie bij politie en ambtenaren ^[VI]Crowhurst, 2010. Sommige landen kiezen ervoor om sekswerkers te criminaliseren maar prostitutie in de praktijk te tolereren, of sommige werksoorten zoals straatprostitutie te criminaliseren en andere, zoals clubs of escort, te tolereren
2. Criminalisering van de Klant. In dit beleidstype worden klanten en pooiers vervolgd met het oogmerk de vraag naar prostitutie te doen opdrogen en zo prostitutie uit te roeien. Waar criminalisering van de sekswerker prostitutie (stilzwijgend) accepteert als behorend tot de stedelijke samenleving, heeft klantcriminalisering een veel meer utopisch doel; het volledig doen verdwijnen van prostitutie. Sekswerkers worden gezien als onschuldige slachtoffers. Aan dit beleidstype ligt een moralistisch radicaal feministisch discours ten grondslag waarin prostitutie wordt gezien als een georganiseerde en geïnstitutionaliseerde vorm van (seksueel) geweld jegens vrouwen. Prostitutie en geweld worden als min of meer synoniem opgevat. Interessant genoeg hebben sekswerkers in dit beleidstype ook nauwelijks rechten omdat ze geen vrije wil hebben. Prostitutie kan nooit een vrije keuze zijn omdat sekswerkers altijd slachtoffers zijn van mannelijke onderdrukking of van de omstandigheden. Alle beleidstypen zijn gebaseerd op ideologie, maar sommige meer dan andere; criminalisering van klanten is veruit het meest ideologisch. Het oogmerk van klantcriminalisering is vooral pedagogisch; mannen moeten ervan worden doordrongen dat ze vrouwen met respect dienen te behandelen. Klantcriminalisering moet ook gezien worden als een boodschap voor de rest van de wereld dat prostitutie onaanvaardbaar is. In de praktijk worden sekswerkers gedwongen counseling te ondergaan, worden hun kinderen uit huis geplaatst, vervalsen of onderdrukken overheden hen niet welgevallig onderzoek en worden “harm reduction policies” ontmoedigd omdat het prostitutie in stand zou houden ^[VII]Flora Olin, mondelinge communicatie; Dodillet en Östergren, 2011 In dit tweede geval worden sekswerkers juist als onschuldige slachtoffers gezien die hulp nodig hebben en zo snel mogelijk uit het milieu moeten worden gehaald.
3. Regulering. Regulering is net als criminalisering van de sekswerker gebaseerd op een openbare en een morele orde discours, maar daarnaast speelt ‘harm reduction’ een grote rol. Waar precies het accent ligt hangt af van de lokale omstandigheden. Hoewel de overheid in Nederland tracht prostitutie te transformeren tot een regulier onderdeel van het midden- en kleinbedrijf, is prostitutie in Oostenrijk de facto gelegaliseerd, maar via de “Sittenwidrigkeits”- clausule in de wet de jure niet. Regulering kan alle aspecten van het prostitutiebedrijf betreffen zoals arbeidsomstandigheden van sekswerkers, vergunningsplicht voor bordeelhouders, omvang en locatie van het prostitutiebedrijf, verplichte controle op SOA, verblijfspapieren, signalen van vrouwenhandel, beperking van straatprostitutie tot bepaalde delen van de stad, etc. Regulering vindt plaats via een breed spectrum aan beleidsinstrumenten, waarbij verschillende steden of landen verschillende accenten leggen, zoals een nadruk op gezags- versus overleginstrumenten. Een veel gehoorde kritiek op regulering is dat de markt door het overheidsingrijpen automatisch wordt verdeeld in een vergunde, legale sector en een onvergunde, illegale sector, waarbij sekswerkers die in de onvergunde sector werken over minder rechten beschikken en kwetsbaarder zijn voor uitbuiting. Een tweede kritiek is dat regulering vaak inconsistent is in de zin dat sommige werksoorten, zoals straatprostitutie, zwaar gereguleerd worden en andere, zoals escort, nauwelijks of niet. Een andere veel gehoorde kritiek is dat sekswerkers vaak niet worden gehoord bij het formuleren en vaststellen van beleid.[1]
4. Decriminalisering. Bij decriminalisering is het doel alle wetten die specifiek op prostitutie zijn gericht te schrappen en prostitutie te laten vallen onder het reguliere ondernemings- en bestuursrecht. In tegenstelling tot het traditionele abolitionisme is het oogmerk sekswerkers dezelfde rechten te laten genieten als gewone werknemers of kleine zelfstandigen. In plaats van sekswerkers te als slachtoffers te zien, is het uitgangspunt dat ze zelf voor het beroep kiezen maar gesteund moeten worden in het verkrijgen van hun rechten, zoals het recht op lichamelijke integriteit, bescherming van de privacy, goede arbeidsomstandigheden, vrijwaring van dwang, en toegang tot gezondheidszorg, sociale zekerheid, en financiële dienstverlening. Decriminalisering betekent niet dat de overheid buiten spel staat. Integendeel, overheid en sekswerker gaan echter veel meer dan in de andere benaderingen als gelijkwaardige partijen met elkaar om. Waar nodig helpt de overheid in het empoweren van sekswerkers. In de formulering en implementatie van decriminaliseringsbeleid spelen krachtige sekswerkersorganisaties een grote rol.

Het zal duidelijk zijn dat de vier beleidstypen vloeiende grenzen hebben. Het Nederlandse beleid bevindt zich ergens halverwege regulering en decriminalisering. Oostenrijk zit weer veel duidelijker in het reguleringskamp met soms vrij ingrijpende en hardhandige maatregelen jegens vooral straatprostitutie. Verder zegt de categorisering van een land of regio in een bepaald beleidstype niets over de implementatie van het beleid. Duitsland heeft bijvoorbeeld op federaal niveau het prostitutiebedrijf gedecriminaliseerd maar deze wetgeving is door geen enkele deelstaat uitgevoerd. En in Oostenrijk zien we een enorme variatie in de uitvoering va de regulering op deelstaatniveau, van de facto criminalisering van de sekswerker tot verregaande regulering.

Zie filmpje over Ine Vanwesenbeeck en beleidsregimes

Wagenaar en Altink (2010)