De rol van het UWV in de legalisering van seksbedrijven

Voor dit relaas is het van belang de reorganisaties die de uitvoeringsorganen sociale zekerheid sinds 2000 hebben ondergaan voor ogen te houden. Het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemers Verzekeringen) is per 1 januari 2002 ontstaan als resultaat van het samenvoegen van uitvoeringsorganisaties als Cadans, Detam en het GAK (Gemeentelijk Administratie Kantoor). Ook het Landelijk Instituut Sociale Verzekering (LISV) is in het UWV opgegaan. Tot en met 2005  inde het UWV ook de premies voor de sociale verzekeringswetten, maar later heeft de Belastingdienst ter hand genomen.

Sommige discussies die hieronder worden beschreven zijn door de reorganisatie achterhaald, maar laten wel zien hoezeer er in de periode rond de wetswijziging met de materie werd geworsteld. Tevens zijn door diezelfde reorganisatie bepaalde onduidelijkheden die er rond 2000 heersten ‘vanzelf’ opgelost. Mogelijk kunnen we voorzichtig concluderen dat het samengaan van de uitvoeringsorganisaties sociale zekerheid mede een verklaring vormt voor de slagkracht die het UWV – in ieder geval in het prostitutieveld- tot 2008 [i] heeft vertoond. Een andere belangrijke speler is de Belastingdienst geweest, die vanaf 2002 samen met het UWV is opgetrokken.

1991

Reeds in 1991 deed het GAK  voor het eerst in prostitutieverband van zich spreken. 1991 was het jaar waarin Hirsch Ballin door middel van een novelle een politieke bom legde onder de wetswijziging die de prostitutie zou gaan decriminaliseren. Derhalve lieten diverse instellingen die zich op de nakende wetswijziging aan het voorbereiden waren, hun beleidsplannen met een grote boog in de prullenbak belanden. Zo verging het ook het GAK Arnhem. Dat bleek tijdens een bijeenkomst op 7 oktober 1991. De Rode Draad, die hierbij aanwezig was, had het nieuws heet van de naald: het GAK Arnhem was al begonnen met de registratie van sekswerkers, maar was er weer mee gestopt [ii]

De Rode Draad was geschrokken van de term registratie – iedere vorm van registratie zou immers ten koste gaan van de anonimiteit van sekswerkers- maar werd gerustgesteld. Met registratie bedoelde het GAK dat de exploitant net als in andere bedrijven bekend moest maken over welke mensen sociale lasten moesten worden betaald. Het GAK was  niet verantwoordelijk voor het personeelsbeleid; de exploitant had immers tot taak zijn bedrijfsvoering zodanig in te richten dat sekswerkers voor de buitenwereld anoniem konden blijven. (Later zou blijken dat dit onmogelijk was) Het GAK was alleen geïnteresseerd in de eigenaar als degene die de premies moest gaan afdragen.

Het groepje die dit ‘terloops’ aan de orde stelde, kon niet weten dat deze zaken: anonimiteit, de mogelijkheid van loondienst, de bedrijfsvoering van de exploitant en het betalen van sociale lasten de discussie over prostitutie en arbeid tot aan het eind van het eerste decennium van de 21^ste eeuw zouden blijven beheersen.

Initiatief vanuit het veld

In afwachting van een nieuw wetsontwerp werd in 1993 het Landelijk Prostitutie Overleg (LPO) opgericht. In dat verband werden er vanaf de start van het LPO al discussies gevoerd over de organisatie van de arbeid in de prostitutie. Dit heette het arbeidsvoorwaardenoverleg. Hieraan namen diverse partijen deel: De Rode Draad, de VER (Vereniging Exploitanten Relaxhuizen) en Mieke Veenstra van de FNV. Soms schoven genodigden aan. Op 17 januari 1995 maakte ene Fons v.d. Broek van het LISV zijn opwachting. Hij doordrong het gezelschap ervan dat het LISV de uitvoering van de sociale zekerheid moest overlaten aan de uitvoeringsinstellingen. Iedere sector kon slechts met één uitvoeringsorganisatie een contract aangaan. De Detam werd genoemd als de meest voor de hand liggende uitvoeringsorganisatie voor de prostitutiesector.

De uitvoering sociale zekerheidswetten werd echter pas actueel toen eind jaren negentig de lang verwachte decriminalisering van seksbedrijven in zicht kwam. Het wantrouwen tegen exploitanten die bleven volhouden dat sekswerkers in hun bedrijven zelfstandig ondernemers waren, was groeiende.  Er rezen vermoedens dat er in de bordelen schijnconstructies heersten die voor gunstig voor exploitanten waren maar niet voor sekswerkers. Zij  zouden vaak onder gezagsrelaties werken. De Rode Draad, Prosex en het Clara Wichmann instituut, maanden het LISV tot actie om de vermoedelijke schijnconstructies te ontmantelen. Exploitanten hielden ‘hun meisjes’ immers vaak aan vaste werktijden, vaardigden kledingvoorschriften uit en lieten ze onbetaald schoonmaken. Kortom, ze oefenden gezag over hen uit, wat niet paste in het zelfstandig ondernemerschap.

Op 14 januari 1999 werd er vanuit het LPO een expertmeeting over deze kwesties georganiseerd, waar het LISV echter afwezig was. Op het LPO van 28 mei 1999 verscheen wel een vertegenwoordiger van het LISV die herhaalde dat ze pas na het van kracht worden van de wetswijziging zou gaan optreden. Het LISV was immers alleen een contactorganisatie. Zij maakte de aanwezigen duidelijk dat het LISV niet zelf de uitvoering van de sociale zekerheidswetten tot taak kreeg, maar dat zou overlaten aan uitvoeringsorganisaties, zoals het GAK. Tevems werd gesteld dat het niet vanzelfsprekend was dat het GAK samen met de Belastingdienst zou gaan optreden. Het oordeel van het GAK zou wel meer gewicht in de schaal gaan leggen dan dat van de Belastingdienst. Verschillen in beoordelingen kunnen in dit verband echter niet worden uitgesloten.

De FNV was vertegenwoordigd in de persoon van K. Passchier, de architect van de zogeheten Flexwet. Krachtens deze wet moest een werkgever werknemers die op nul uren contracten werkten een vast contract aanbieden, wanneer zij drie maanden iedere week of twintig uur per maand voor hem/haar hadden gewerkt. Wanneer dat minstens drie maanden had geduurd, kreeg de werknemer sowieso het gemiddelde aantal uren per maand dat hij in feite had gewerkt vergoed, ook al was er geen werk. Passchier wees er tevens op dat het zelfstandig ondernemerschap voor sekswerkers niet alleenzaligmakend was. Wat te denken van voordelen van loondienst als het wettelijk minimumloon, vakantiegeld en doorbetaling bij ziekte, zo hield zij de vergadering voor.

De exploitanten werden nerveus, want krachtens die Flexwet zou een flink aantal vrouwen in hun bedrijven recht hebben op een vast contract. Hun stond het schrikbeeld voor ogen dat zij ook door moesten betalen wanneer de sekswerkers ziek waren. André van Dorst van de Vereniging Exploitanten Relaxbedrijven VER vatte het als volgt samen:

Als mensen van het LISV bij een bedrijf aan de deur komen om te kijken of er gezagsverhoudingen heersen, zijn ze gauw klaar. Zo’n meisje doet open en zegt: ‘Ik zal even de baas roepen’.

Hij heeft daarna onvermoeibaar zijn achterban erop gewezen dat de bedrijfsvoering anders moest. In de nieuwsbrief van de VER (januari 2000) meldde hij dat het LISV eerst afspraken met de Belastingdienst wilde maken voordat men in actie zou komen. In de nieuwsbrief van februari schreef hij dat niet de Belastingdienst maar het LISV moest gaan vaststellen of er in een seksbedrijf dienstverbanden heersten.

Het zag er vooralsnog niet naar uit dat de legalisering van seksbedrijven soepel zou gaan verlopen. Jan Visser schrijft in zijn Profeit Studie – een soort nul meting- (1999) ’Het GAK, de Belastingdienst en de Arbeidsinspectie nemen niet rechtstreeks deel aan het voorbereiden van het nieuwe beleid. Men vindt dat er voor hen geen sturende functie is weggelegd. Zij willen geen aanwijzingen geven hoe een goed bedrijf eruit moet zien.

Ook de in prostitutiewetgeving gespecialiseerde juristen Haveman en Wijers wezen er in het blad Nemesis op (2001) dat de uitvoeringsorganisaties aan de late kant waren met het voorbereidingen treffen voor hun rol in de uitvoering van de wetswijziging. In 2001 mengde de FNV zich in het debat. Dick Hamaker, de man van de FNV die de zaak van sekswerkers op zich had opgenomen, schrijft het LISV/GAK een brief met het dringende verzoek een standpunt in te nemen: zijn sekswerkers werkzaam in een vrij beroep of vormen zij een restgroep? Klik hier voor het antwoord van het GAK op deze brief.

Inmiddels was bekend geworden dat het GAK belast zou worden met de controle van de prostitutiesector. Klik hier voor de GAK krant. Het GAK was tevens in overleg met de Belastingdienst getreden. Een ambtenaar van het ministerie van Justitie deed ook een duit in het zakje en stelde voor dat het GAK en de Belastingdienst samen een informatietraject in gang zouden gaan zetten.

Het komt op gang

In augustus 2000 verscheen het GAK bij het LPO en gaf toe dat ze te laat waren begonnen met het informeren van de sector. In september en oktober 2000 kwamen medewerkers van het GAK nog enkele malen op de Mr de Graafstichting om met vertegenwoordigers uit de branche te spreken. De man van het GAK, Clijssen legde bij deze gelegenheden steeds geduldig aan de exploitanten uit dat er voor hen dezelfde wetten als voor andere bedrijven golden en dat exploitanten zich moesten aansluiten bij een arbodienst. Iedere vlieger die de exploitanten op lieten om het predicaat werkgever te vermijden, werd door het GAK vakkundig naar beneden gehaald.

Tijdens een van de laatste bijeenkomsten met de sector vroeg het GAK aan De Rode Draad een lijst met case– studies te overhandigen ten behoeve van een bijeenkomst met mensen die uitsluitend vanuit de positie van de sekswerkers spraken. Het GAK was wat moe geworden van de exploitanten die steeds om een uitzonderingspositie vroegen. Uiteindelijk werden er twee aansluitende bijeenkomsten gehouden. (Klik hier voor het verslag). De folder die in de maak was, kwam bij deze bijeenkomsten ook aan de orde.

Er kwamen uiteindelijk twee folders, een voor sekswerkers en een andere voor exploitanten. De VER leverde teksten aan voor de exploitanten folder. De Rode Draad werd betrokken bij de samenstelling van de folder voor sekswerkers. De huistekenaar van De Rode Draad, Petra Urban verzorgde de illustraties. Alleen het maken van de omslag had het GAK volledig overgelaten aan de vormgever. Deze ontwerper had de ingeving de term ‘bescherming’- in dit verband bedoeld als arbeidsrechtelijke bescherming- speels te associëren met ‘bescherming tegen geslachtsziekten’. Dus stonden er condooms op. De Rode Draad voorspelde dat dit ertoe zou leiden dat sekswerkers de brochure terzijde zouden leggen als de zoveelste poging hen voor te lichten over condoomgebruik, wat ook gebeurde. Niettemin lag er een mooie folder, met een inhoud die gedragen werd door de doelgroep, maar zonder omslag.

Die werd voor iedere distributieronde eraf gehaald. Op 9 mei werden de folders tijdens een feestelijke bijeenkomst op het hoofdkantoor van het GAK gepresenteerd. (klik hier voor de uitnodiging) Tijdens deze bijeenkomst kondigde het GAK aan vanaf 1 januari 2002 met de controles van de seksbedrijven te starten. ‘Dus dan gaan exploitanten op 31 december 2001 bedenken hoe ze hun bedrijven gaan inrichten’, verzuchtte een kenner van de branche.

Op 1 oktober 2001 hield De Rode Draad een werkconferentie om de balans op te maken van één jaar legalisering. Exploitanten, de Rode Draad, de FNV, de Belastingdienst, het GAK, de Arbeidsinspectie, hulpverleningsorganisaties, politie, de GGD’en, en ambtenaren waren aanwezig.

Op de dag dat de conferentie werd gehouden, was het al duidelijk geworden dat het GAK op zou gaan in het UWV. De Belastingdienst en het UWV kondigden daarna aan dat ze tijdens de controles van de seksbedrijven samen gingen optrekken. In 2002 was er regelmatig overleg tussen het UWV en de Belastingdienst waarbij af en toe ook de FNV en De Rode Draad aanschoven. Tevens staken de UWV en de Belastingdienst veel tijd in het voorlichten van exploitanten.

Ondertussen bij De Rode Draad

De Rode Draad besefte dat ze een nieuw instrument in handen had om de positie op de werkvloer van prostitutiebedrijven te verbeteren. Wanneer sekswerkers klaagden over verplicht aanwezig zijn en onbetaald schoonmaakwerk moeten doen, konden zij bijvoorbeeld de exploitant erop wijzen dat dit, het UWV op het idee kon brengen dat er dienstverbanden heersten in het desbetreffende bedrijf.

Wanneer sekswerkers protesteerden dat ze  ‘als zelfstandig ondernemers’ onterecht waren ontslagen, kon er gekeken worden of ze soms recht hadden op een ww-uitkering. Juristen hadden De Rode Draad erop gewezen dat een sekswerker in zo’n geval met succes naar de rechter zou kunnen gaan. De man van het UWV die over ‘de prostitutie ging’,  Aad de Greef, maakte De Rode Draad echter duidelijk dat het zo ver niet hoefde te komen. Een rechtszaak was niet nodig. Iedere ww aanvraag van een sekswerker die vermoedelijk in omstandigheden van een dienstverband werkte, zou  welwillend worden bekeken.

Het UWV heeft die belofte waargemaakt. Er werd een manier bedacht om sekswerkers die over onterecht ontslag klaagden op een laagdrempelige manier met het UWV in contact te brengen. Zij kregen van De Rode Draad een 06 nummer waarop ze direct maar anoniem bij Aad de Greef hun situatie konden toelichten. Dit systeem heeft jarenlang goed gewerkt. Helaas zetten deze vrouwen hun zaak vaak niet door. Ze waren bang dat ze de werkgelegenheid van hun collega’s in gevaar brachten of dat de exploitant ervoor zou zorgen dat ze nergens anders meer aan de slag konden komen. Uiteindelijk had volgens een telling in 2010 zegge en schrijve één sekswerker een ww uitkering aangevraagd en gekregen. ‘Jammer dat er niet meer waren. Aan mij en het UWV heeft dat niet gelegen’, zei Aad de Greef terecht.

Het UWV was samen met de Belastingdienst in 2004 betrokken bij de beoordeling van de conceptcontracten die ontstaan waren uit de onderhandelingen tussen de twee partijen. (Deze onderhandelingen waren in gang gezet door de motie De Pater/ Griffith uit 2003)

In 2008 veranderde de situatie door de invoering van de opting- in.

Klik hier voor de folder voor sekswerkers

Klik hier voor de folder voor exploitanten

Sietske Altink