Duitsland ProsG

ProsG

Op 1 januari 2002 is in Duitsland een wet in werking getreden die de positie van sekswerkers moest verbeteren. De bedoeling was dat ze  daardoor arbeidsrechtelijk sterker zouden staan en meer rechten kregen naar hun klanten toe. Betaling bij ziekte en pensioen lagen in het verschiet.

Net als in Nederland zaten sekswerkers vaak in een constructie van nep- zelfstandigheid. En er werd gesjoemeld met arbeidscontracten in loondienstverband. Reden voor de Duitse evenknie van de FNV, Verdi, om sekswerkers te gaan ondersteunen.

In 2011 kwamen Rebecca Pates, (universiteit Leipzig), Volker Mais (politie Dortmund) en Andrea Hitzke (Middernachtszending) naar Nederland om tijdens een internationale workshop van de universiteit van Leiden een update te geven over de situatie in Duitsland. Hieronder volgt hun verhaal.

Tot 2002 konden sekswerkers geen contracten met bijvoorbeeld klanten afsluiten omdat die nietig waren op grond van het feit dat prostitutie, tegen de goede zeden was (“sittenwidrich”). In 2002 is die term uit het Wetboek van Strafrecht gehaald. Dit betekende dat de prostitutie in Duitsland in feite werd gedecriminaliseerd. De wet was technisch gezien een ‘Artikelgesetz’, dat wil zeggen dat de wet zodanig was geformuleerd dat hij niet door de Duitse Senaat hoefde te worden aangenomen. Het betekende alleen dat andere wetten moesten worden aangepast. (ProstG).[1]

Sekswerkers konden derhalve vanaf 2002 werknemer worden en hun rechten doen gelden krachtens de wet op de regeling van civielrechtelijke verhoudingen. Een sekswerker kon zich bijvoorbeeld aansluiten bij wat wij in Nederland een bedrijfsgezondheidsdienst zouden noemen. In de praktijk betekende de wetswijzigingen echter geen erkenning van sekswerk. Pensioenen en werkeloosheid waren bijvoorbeeld nog niet goed geregeld. Bij het ‘Gewerbeamt’ (gemeentelijk beroepenkantoor, een soort Kamer van Koophandel) kon men zich ook niet als sekswerker inschrijven. Wel was het mogelijk een ziektekostenverzekering af te sluiten en voorlichting op het gebied van gezondheid te krijgen.

Een van de problemen was dat bepaalde “verworvenheden” van de wet door de meeste betrokkenen als niet relevant werden beschouwd. Het probleem van het niet nakomen van contractuele betalingsverplichtingen tussen sekswerker en klant, kwam bijvoorbeeld weinig voor. Tot nu toe (2011) heeft niet één sekswerker een klant vervolgd. Daarnaast vonden de betrokkenen dat de nieuwe wetgeving te weinig praktisch nut had; sekswerkers konden bijvoorbeeld een arbeidsongeschiktheidsverzekering afsluiten maar deden dat niet omdat die te duur was.

Er ontstond in Duitsland  – net als in Nederland – een discussie over de vraag in hoeverre arbeidscontracten tussen sekswerkers en eigenaren de laatsten het recht gaven gezag uit te oefenen over de eersten. De bordeelhouder kon immers de sekswerker niet dwingen alle klanten te accepteren en alle seksuele handelingen te verrichten! De conclusie was dat de doelstellingen van de wet: een betere rechtspositie, betere arbeidsvoorwaarden en een betere sociale positie voor sekswerkers, niet zijn behaald.

In het Duitse strafrecht is er niet veel veranderd. Het was en is verboden om sekswerkers uit te buiten. Ook de wet op het souteneurschap bleef van kracht: men mocht en mag geen seksueel verkeer ten behoeve van een derde afdwingen. Alle wetten om minderjarigen te beschermen zijn overeind gebleven. In het strafrecht is een kleine wijziging aangebracht: het is nu verboden om minderjarigen te laten werken en seksuele diensten van hen af te nemen. Sinds de wetswijziging zijn er wel verbeteringen opgetreden in de strijd tegen mensenhandel doordat sekswerkers meer vertrouwen in de politie hebben gekregen.[2]

Wat de openbare orde betreft bleven bestaande restricties op advertenties en uithangborden gehandhaafd. Dergelijke verordeningen verschilden overigens sterk van streek tot streek, maar zijn over het algemeen repressief van aard. In Leipzig is bijvoorbeeld een bouwverordening van kracht waardoor seksfaciliteiten twee toegangsdeuren moesten hebben: één voor de klanten van sekswerkers en één voor de klanten die alleen komen drinken. Restrictieve regelingen kwamen vooral in Zuid-Duitsland voor; in het noorden was men enigszins liberaler. De meeste Duitse steden met meer dan 50.000 inwoners – met uitzondering van Berlijn – hebben zones aangewezen waar prostitutie wel of juist niet mag plaatsvinden. Deze wetten op het gebied van de zonering  (“Sperrbezirke”) zijn ook niet veranderd.

Het belangrijkste probleem met de nieuwe federale wetgeving is dat deze niet op lokaal niveau is ondersteund. In de Duitse federale staat hebben de deelstaten, de “Länder”, veel autonomie. Deze kunnen ze inzetten om een federale wet die hun onwelgevallig is, niet uit te voeren. In Beieren was men bijvoorbeeld van mening dat het bewaken van de goede zeden belangrijker was dan het toepassen van federale wetgeving. Sommige regionale overheden hebben zelfs getracht het realiseren van goede werkomstandigheden voor sekswerkers te verbieden – die zouden immers prostitutie bevorderen – maar daar heeft men uiteindelijk van afgezien. Het gemakkelijker maken om de prostitutie te verlaten is expliciet als doelstelling van de wetswijziging opgenomen. Maar veel sekswerkers kampen met problemen als geldnood, waardoor ze niet snel de stap nemen het vak te verlaten. Dit valt niet op te lossen door meer faciliteiten op het gebied van hulpverlening te leveren. Uiteindelijk was Dortmund wel de enige Duitse stad waar de mogelijkheden die de wet bood, wel zijn benut. Hieronder het verhaal van de politieman uit Dortmund.

Dortmund

In 1995 stelde de politie van Dortmund zich ten doel de criminaliteit rond prostitutie, en wel de mensenhandel en illegale migratie, te bestrijden. In die periode werkten er vele Poolsen in achterkamertjes. Men begon met het inventariseren van alle plekken waar prostitutie plaatsvond. Vervolgens ging men op zoek naar samenwerkingspartners en boorde men allerlei bronnen van informatie aan. Naar aanleiding van deze acties nam de politie de eerste maatregelen: er vonden invallen plaats en mensen zonder verblijfsvergunning werden opgepakt. Er werd nader onderzoek verricht en de politie sprak met verscheidene sekswerkers. Zo kwam er bewijs op tafel over mensenhandel, bijvoorbeeld vanuit Nigeria, waarbij de slachtoffers door middel van voodoo in bedwang werden gehouden. In diezelfde periode kreeg de Mitternachtsmission, een plaatselijke NGO de opdracht een pilot project voor bescherming van slachtoffers van mensenhandel uit te voeren. De politie kwam met de Mitternachtsmission overeen slachtoffers, altijd voor opvang en nazorg aan die NGO over te dragen. De Mitternachtsmission was oorspronkelijk een christelijke organisatie die ten strijde tegen de prostitutie trok. De huidige afdeling Dortmund erkent echter prostitutie als beroep en biedt ondersteuning aan sekswerkers.

In 1995 vond op initiatief van de Mitternachtsmission het eerste ronde tafelgesprek plaats. De officier van justitie en de politie schoven aan. Men vond toen dat er meer autoriteiten bij betrokken moesten worden. Dit was het startsein voor een geslaagde samenwerking tussen politie, gemeente en hulpverleners. De politie voerde de controles van de identiteitspapieren uit en de gemeente controleerde op de vergunningvoorwaarden. Als er bijvoorbeeld geen nooduitgangen in een bordeel waren, werd zo’n  zaak gesloten.

In Dortmund – een stad van zo’n 600.000 inwoners- werken anno 2011 in totaal ongeveer 1200 sekswerkers. Daarvan werken er 250-300 inpandig in de Linienstrasse. 120 werken elders in totaal tien bordelen. In de legale straatprostitutie, dat wil zeggen op  de tippelzone met veilige afwerkplekken zijn 80-130 sekswerkers te vinden. De rest werkt bij escortbureaus en vijftig in de illegale prostitutie. Dat laatste vindt vooral in Turkse bars plaats. De omstandigheden in deze bars zijn zorgelijk. De klant betaalt er namelijk een ‘flatrate’, dat wil zeggen één entreebedrag en mag  daarvoor zonder toestemming van de sekswerker alle seksuele handelingen verrichten. Als hij een vrouw kiest, krijgt zij de eerste keer 20 euro en als hij dan nog een keer met haar wil, moet ze dat toestaan en wel in de meeste gevallen voor minder dan 20 euro. Dit is overigens door de rechter als een vorm van koppelarij bestempeld.

Naar aanleiding van de wetswijziging van 2002 veranderde de situatie in Dortmund. Er werden panels georganiseerd.  Die leidden tot de volgende concrete stappen: op grond van de wetten op het restaurantwezen moest de registratie van clubs en bordelen in het handelsregister verplicht worden gesteld. Sekswerkers kregen de mogelijkheid zich vrijwillig in het handelsregister in te schrijven. Dat was vooral voor de sekswerkers uit de voormalige associatielanden van belang. Zij moesten immers met behulp van dat inschrijvingsbewijs en het registratiebewijs van de Belastingdienst aantonen dat ze zelfstandig ondernemer waren.

De eis van de belastingbetaling leverde nog wel veel vragen op. Sekswerkers klaagden over willekeur bij belastingheffing. In clubs berekende de Belastingdienst bijvoorbeeld de hoogte van de aanslag op grond van het aantal vierkante meters waarop werd gewerkt. Bovendien werd aan sekswerkers de eis gesteld dat ze amusementsbelasting moesten gaan betalen, waarmee ze een uitzonderingspositie kregen ten opzichte van andere beroepsgroepen. Daarnaast is de politie, geheel tegen de zin van ngo’s in, een registratie van sekswerkers bij gaan houden. De verplichte gezondheidscontrole die daar vroeger aan was gekoppeld, is wel afgeschaft.

Clubs moesten aan bouwvoorschriften gaan voldoen. Bordelen en clubs waar meer dan acht sekswerkers werkten en waar alcohol werd geschonken, moesten een alcoholvergunning kunnen overleggen. Alle huizen waar drie of meer sekswerkers werkten, werden als vergunningplichtige bordelen aangemerkt. Dit alles resulteerde in het feit dat 8 van de 11 bordelen een vergunning kregen op grond van restaurantverordeningen. Drie bordelen gingen dicht.

Overigens werden die vergunningen voor buurten met een louter woonbestemming, geweigerd. De Sperrbezirke, dat wil zeggen de delen van de stad waar geen prostitutie mocht plaatsvinden, werden gehandhaafd wat overigens niet meeviel, want om een overtreding te constateren, moest men een sekswerker op heterdaad tijdens het werven van klanten betrappen. De nieuwe aanpak werd via lokale media en tijdens informatiebijeenkomsten wereldkundig gemaakt.

Tegelijkertijd werden begin 2000 bewoners van de Nordmarkt in Dortmund actief in de bestrijding van de overlast in deze wijk van de straatprostitutie. Terwijl de politie en de gemeente zich aanvankelijk afzijdig hielden, begonnen bewoners zich te oriënteren op mogelijkheden de straatprostitutie te concentreren op tippelzones. Zij bestudeerden de Nederlandse tippelzones, wonnen advies in over de juridische mogelijkheden voor het instellen van een tippelzone en dienden bij de gemeente een voorstel voor een tippelzone in. Nadat de gemeente het voorstel aanvankelijk had afgewezen, ging zij er later toch mee akkoord. Bewoners speelden een belangrijke rol in het aanleggen en managen van de tippelzone.

Dit initiatief leidde ertoe dat ook bewoners deel uitmaakten van de samenwerking tussen gemeente, politie, en maatschappelijke opvang op het terrein van de prostitutie. Dit unieke samenwerkingsverband stond bekend als het Dortmunder model.

Tot halverwege het eerste decennium van deze eeuw was het Dortmunder model redelijk succesvol. Er waren goede contacten tussen sekswerkers, politie en ander betrokkenen en dankzij de legalisering kreeg de politie meer informatie over mensenhandel in Dortmund. Maar er hebben zich nieuwe problemen aangediend. Doordat de grenzen in 2004 zijn opengegaan is de populatie van sekswerkers in Dortmund drastisch veranderd. De Bulgaren zijn er in de meerderheid; 80 procent van de straatwerkers zijn Bulgaars  en 70 procent van de sekswerkers in het grootste bordeel van Dortmund is Bulgaars. Ze komen met hele families naar Dortmund in de hoop een uitkering te krijgen. Door hen zijn de prijzen voor seksuele dienstverlening gedaald. Sommige vrouwen vragen zes euro voor onveilige seks. Er is ook veel rivaliteit tussen Bulgaren uit verschillende steden. De een moet de ander betalen om te mogen werken. De Bulgaarse gemeenschap in Dortmund laat zich nogal eens in met criminele activiteiten: zakkenrollen en straatroof. Nu woedt er in  Dortmund een discussie of de legale tippelzone niet moet worden gesloten omdat deze een aanzuigende werking op Bulgaarse criminelen zou uitoefenen.

Het voorbeeld uit Dortmund illustreert de inherente fragiliteit van prostitutiebeleid. De situatie kan plotseling ingrijpend veranderen door gebeurtenissen van buiten, in dit geval het openstellen van de grenzen voor mensen uit Oost-Europa.

Naschrift 1: In 2015 bleek dat de tippelzone in Dortmund was opgedoekt.

Naschrift 2: In 2017 is een nieuwe wet van kracht geworden, een wet die sterk lijkt op wat in Nederland in 2011 de Wet Regulering Prostitutie was, met registratie en verplicht condoomgebruik. De bedoeling van deze wet is de bescherming van de sekswerker maar leidt tot felle protesten van de betrokkenen.