In Nederland is de landelijke wetgeving op het gebied van prostitutie niet zonder meer van bovenaf opgelegd. In de aanloop naar de wetswijziging zijn organisaties van sekswerkers, exploitanten en andere betrokkenen zoals de Stichting tegen Vrouwenhandel regelmatig geconsulteerd. Zo heeft De Rode Draad meegeschreven aan het Handboek Prostitutiebeleid dat als handreiking diende naar gemeenten die de wet moesten vormgeven. Er was vaak contact tussen leden van De Tweede Kamer, de Stichting tegen Vrouwenhandel en organisaties die zich richtten op migranten in de prostitutie. Er werden debatten georganiseerd, ingezonden stukken geschreven in de media en petities aangeboden. De Nederlandse overheid trachtte draagvlak voor de wetswijziging te creëren door regionale bijeenkomsten te organiseren voor politie en beleidsmakers. Diverse congresbureaus boden cursussen aan over de implementatie van de wet. Deze gang van zaken is mogelijk bevorderlijk geweest voor de governmentality van de wetgeving- ervoor zorgen dat betrokkenen de doelen van de wet ook als eigen doelstellingen zien- voor wat de doelstellingen betreft. Een aanwijzing hiervoor vormt het feit dat exploitanten een convenant gingen opstellen om vrouwenhandel buiten de deur van hun bedrijven te houden, dat een veilig seksbeleid de norm werd en dat exploitanten in discussies over minimum leeftijden zelf de knoop doorhakten door de minimumleeftijd van bezoekers van hun bedrijven op achttien jaar te stellen. De moeilijkheid was namelijk dat op grond van de Drank- en Horecawet jongeren van 18-20 wel toegang hadden tot clubs waar alcohol werd geschonken, maar geen sterke drank mochten bestellen.

Wetten en verordeningen op het gebied van prostitutie kwamen terecht in zogenaamde Keuren. Dit was een van de eerste keuren van de stad Amsterdam

Wetten en verordeningen op het gebied van prostitutie kwamen terecht in zogenaamde Keuren. Dit was een van de eerste keuren van de stad Amsterdam

In dit geval werd een uitzondering gemaakt voor de prostitutiewereld. Een van de discussiepunten in het hele debat, voor, tijdens en na de wetswijziging was de vraag of er op landelijk niveau aparte wetten voor de prostitutiewereld moesten worden gemaakt.

Activisten op het gebied van rechten van sekswerkers wijzen er altijd op dat aparte wetgeving voor de prostitutiewereld zich altijd tegen de sekswerkers keert. Het klassieke voorbeeld in dit geval is altijd de politieregistratie van prostituees zoals die tot 1997 in bepaalde regio’s in Nederland plaatsvond.

Daarnaast speelde de vraag welke landelijke wetgeving vanaf 2000 ook op de prostitutiewereld moest worden toegepast en of die enige aanpassing vergde of juist niet moest worden toegepast.

Op het niveau van gemeenten bogen gemeenteraden en ambtenaren zich over de vraag of ze wettelijk verplicht waren prostitutiebedrijven op hun grondgebied toe te staan en zo ja, hoe ze die konden reguleren of in aantal konden beperken.Tot 2013 zijn er betrekkelijk weinig landelijke wetten die specifiek op prostitutie zijn gericht. (In de toekomst zal daar mogelijk de Wet Regulering Prostitutie bijkomen.)  Drie van de landelijke wetten zijn in de loop van de tijd verbreed naar de hele bevolking of naar alle beroepsgroepen. In één geval (Koninklijk Besluit Uitzondering op Fictieve Dienstbetrekking) is er een speciale versie gemaakt voor sekswerkers.

Landelijke wetgeving

Naam wet Alleen voor prostitutiewereld Verbreed naar alle burgers
  1. Mensenhandelartikel: 250 a Wetboek van Strafrecht
Bij het opstellen van de wet ging het alleen om vrouwenhandel ten aanzien van prostitutie Verbreed naar alle beroepen naar aanleiding van het Palermo-protocol (2000). In 2002 aangepast en wordt in 2005 273 f Wetboek van Strafrecht.
  1. Paragraaf B 9 Vreemdelingencirculaire
Regeling voor bescherming van slachtoffers van mensenhandel voor prostitutie. Verbreed naar slachtoffers van slavernij-achtige omstandigheden in alle beroepen.
  1. Identificatieplicht voor zelfstandige prostituees
In 2000 werd een identificatieplicht voor zelfstandige prostituees ingesteld; andere zelfstandige ondernemers hadden die niet. Identificatieplicht geldt sinds 2005 voor alle burgers.
  1. Wet Arbeid Vreemdelingen
Uitvoeringsbesluit lid 3 maakt het onmogelijk een tewerkstellingsvergunning aan te vragen voor de seksindustrie De gedoogstatus voor mensen van buiten de EU die sommige politieregio’s toekennen, wordt opgeheven. Net als andere migranten zonder werkvergunning kunnen illegale prostituees niet meer werken.
  1. Verbod op het afnemen van seksuele diensten tegen betaling van personen die jonger zijn dan 18 jaar. Art. 248b. Sr.
Onbetaalde seks tussen personen vanaf zestien jaar is niet strafbaar.
  1. Koninklijk Besluit Uitzondering op fictieve dienstbetrekking sekswerker. (Ingegaan 1 januari 2009)
Opting- in van toepassing in de seksindustrie, ook al lijkt er een dienstverband te zijn. Het voorwaardenpakket (met rechten van prostituees) is opgenomen in het Koninklijk Besluit. Deze uitzondering is gemaakt nadat het toepassen van het arbeidsrecht in de prostitutiesector niet is gelukt

 

Wet Arbeid Vreemdelingen

Krachtens de Wet Arbeid Vreemdelingen kan een werknemer van buiten de Europese Unie een tewerkstellingsvergunning krijgen als de werkgever kan aantonen dat het aangeboden werk niet door iemand uit de Europese Unie kan worden verricht en een wezenlijk economisch belang in Nederland dient. Krachtens lid 3 Uitvoeringsbesluit WAV is het onmogelijk om een tewerkstellingsvergunning voor sekswerk te krijgen. Die maatregel is genomen om te voorkomen dat vrouwen van buiten de EU naar Nederland zouden worden gehaald voor werk in de prostitutie. De angst dat deze vrouwen slachtoffer van mensenhandel zouden worden, speelde hierbij op de achtergrond. De overheid vreesde dat het schrappen van dit artikel een toevloed van prostituees van buiten de EU zou ontketenen. Het zou immers voor exploitanten niet moeilijk zijn om aan te tonen dat er in Nederland geen prioriteitgenietend aanbod van sekwerkers was. Met andere woorden, ze hoefden maar aan te tonen dat er nauwelijks of geen sekswerkers bij de arbeidsbureaus in Nederland en in West-Europa als werkzoekenden stonden ingeschreven. (In de tijd dat deze discussie speelde was de Europese Unie veel kleiner dan nu.)

Belangenbehartigers van migranten in de prostitutie vonden het uitvoeringsbesluit lid 3 een vorm van discriminatie ten opzichte van andere sectoren waar men een vergunning kan krijgen voor werk waarvan de opdrachtgever of werkgever kan aantonen dat het niet door iemand uit de Europese Unie kan worden gedaan. De weg om legaal in de prostitutie te werken voor mensen van buiten de EU is daardoor afgesloten waardoor ze afhankelijk zouden worden van malafide bemiddelaars. Wanneer die uitzondering op de wet werd opgeheven, zouden sekswerkers van buiten de Europese Unie tegen uitbuiting worden beschermd omdat ze dan een behoorlijk arbeidscontract zouden kunnen krijgen.

Deze discussie is nu verstomd. Wanneer hij weer losbarst en men zou de uitzondering zoals vermeld in lid 3 van het uitvoeringsbesluit schrappen, zal dat mogelijk weinig effect hebben. In de praktijk is het buitengewoon omslachtig en vooral duur om voor iemand een tewerkstellingsvergunning krachtens de WAV aan te vragen. De werkgever moet namelijk in alle kwaliteitskranten in de Europese Unie adverteren en ook nog informele netwerken raadplegen om een kandidaat met vergelijkbare kwaliteiten te zoeken. Pas als hij kan aantonen dat deze pogingen niet de gewenste kandidaat hebben opgeleverd, wordt de tewerkstellingsvergunning afgegeven. Het is onwaarschijnlijk dat exploitanten al die moeite gaan doen om sekswerkers van buiten de Europese Unie aan het werk te helpen.

Ad 5. De tekst van deze wet luidt als volgt: Hij die ontucht pleegt met iemand die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling en die de leeftijd van zestien jaren maar nog niet de leeftijd van achttien jaren heeft bereikt, wordt gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren of een geldboete in de vierde categorie. Toen 248 b Sr. in 2000 van kracht werd, waren er twijfels over de mogelijkheid deze wet te handhaven, vooral buiten de legale bedrijven. In de legale bedrijven waren in ieder de geval de exploitanten strafbaar die minderjarigen lieten werken. Maar hoe moet men daarbuiten bewijzen dat een man een meisje van 16 of 17 jaar betaalt of vergoedt voor seks? Een bijkomend probleem was dat dit sekscontact zonder betaling niet strafbaar was. In recente jurisprudentie staat een veroordeling op grond van dit artikel twee keer genoemd: in 2008 en 2010. (LJNBL 9478 en LJNBF 703). In beide gevallen gaat het om betalen van meisjes van 16 en 17 voor seksuele handelingen waarnaar via internet werd gevraagd. Mogelijk is de bewijsbaarheid van dit delict veranderd doordat men chatsessies en ander digitaal materiaal tot de beschikking kan hebben.

We wilden weten hoe vaak mannen krachtens dit artikel waren voorgeleid en/of veroordeeld. De beheerder van de website jeugdprostitutie.nu verwees ons door naar de Nationaal Rapporteur mensenhandel. Daar wist men ons te vertellen dat het OM de gegevens medio maart vrij zou geven.

Ad 6. De opting-in regeling is een systeem waarin men loonbelasting kan inhouden wanneer men geen ondernemer is en geen werknemer.  Ook de inkomensafhankelijke Zvw wordt daarop ingehouden. Degene die van de opting –in regeling gebruik maakt is een pseudowerknemer die geen recht heeft op ontslagvergoeding en betaald ziekteverlof. Daar staat tegenover dat er geen sociale lasten worden afgedragen.

Deze regeling is bedoeld voor vormen van werk waarin geen gezagsverhouding kan bestaan. Dit geldt bijvoorbeeld voor het werk van wethouders, predikanten en schrijvers. In prostitutiebedrijven is de gezagsverhouding op papier afwezig, maar feiten en omstandigheden doen wel eens anders vermoeden. (Altink, Bokelman, 2006).

Teneinde te voorkomen dat een exploitant alsnog gezag gaat uitoefenen is voor de prostitutiebedrijven een voorwaardenpakket aan de opting-in regeling toegevoegd. Daarin staan enige basisrechten van sekswerkers verwoord zoals het recht klanten te weigeren.

De wet Bibob

De wet Bibob neemt een aparte plaats in. In sommige gemeenten (Amsterdam en kleinere gemeenten) wordt deze wet voornamelijk op de seksindustrie toegepast. De toepassing van deze wet op de Amsterdamse raamprostitutie betekende dat een substantieel deel van de raamprostitutie werd afgeschaft.

  1. Wet Bibob
In de periode 2005-2006 zijn er 224 adviezen aangevraagd. Daarvan betroffen er 154 de horeca en 40 de prostitutiebranche. (Bron: Bereschot)  NB: Er zijn veel meer horecagelegenheden dan prostitutiebedrijven in Nederland. Vooral toegepast op horeca-, prostitutiebedrijven en gokautomaten.  Er liggen voorstellen om het terrein van de Bibob uit te breiden met vastgoedtransacties en belwinkels.

 

Ad. 6. In juni 2003 trad de Wet Bevordering Integriteitsbeoordeling Openbaar Bestuur (Bibob) in werking. Het doel daarvan was bestuursorganen een instrument te bieden om te voorkomen dat verstrekte vergunningen, subsidies en aanbestedingen misbruikt gaan worden voor criminele doeleinden.

Intermezzo: 5 jaar Bibob in Amsterdam[i]

In de periode van 1 januari 2004- 1 maart 2009 zijn er in totaal 4400 vergunningaanvragen behandeld. Er kwamen 306 zaken voor de Bibob ter beoordeling. In 83 gevallen zijn 74 adviezen door het Landelijk Bureau Bibob uitgebracht. In 59 gevallen ging het om ernstig gevaar en in 5 gevallen van minder geval. Van die 306 adviezen gingen er 104 over prostitutiebedrijven. (88 raambordelen, 19 besloten clubs en 17 sekstheaters.

De Bibob is niet bedoeld om een strafrechtelijk onderzoek uit te voeren. Het gaat om een beoordeling van de integriteit van de aanvrager, de herkomst van de financiën,  de transparantie van de bedrijfsvoering en de integriteit van de zakenpartners. Dat laatste levert nogal eens problemen op; men kan namelijk snel wisselen van zakenpartner. Wel vormen gegevens de Criminele Inlichtingen Eenheid en gegevens uit het buitenland de basis van het advies. Dit laatste levert de nodige vertraging op waardoor de termijn waarbinnen het Bibob advies moet worden gegeven, wordt overschreden. Degene die een vergunning aanvraagt mag pas het Bibob dossier inzien als de vergunning op grond van de Bibob wordt geweigerd. De betrokkene kan achteraf wel naar de rechter gaan. De rechter in Alkmaar heeft bijvoorbeeld de weigering van de vergunning voor de raamexploitant afgewezen.

De sluiting van de raamprostitutiebedrijven in Amsterdam tengevolge van de Bibob-adviezen, waren wereldnieuws.

Landelijke wetgeving van toepassing op alle burgers

Op landelijk niveau zijn alle wetten die voor alle burgers van kracht zijn ook van toepassing op de prostitutiewereld. Iedere keer als er een landelijke wet op de prostitutiewereld werd toegepast, leverde dat beroering op. Dit betrof:

–          Alle wetten op het gebied van arbeidsrecht en alles wat daaraan gerelateerd is: belastingwetgeving, sociale verzekeringswetgeving en alle wetgeving aangaande arbeidsomstandigheden.

–          De gemeentewet van 1851 waardoor gemeenten hun eigen invulling aan het prostitutiebeleid konden geven door middel van Algemene Politie Verordeningen, mits men niet in strijd handelde met de grondwet en andere landelijke wetgeving.

Arbeidsrecht en aanverwante zaken

Het toepassen van de belastingwetgeving op de prostitutie werd in de media vaak gepresenteerd als een novum. Dat gebeurde al in 1991 toen exploitanten vonden dat de BTW plicht zich ook moest uitstrekken tot de prostituees. Maar officieel was de BTW plicht al van kracht voor de prostitutiewereld vanaf 1969, het jaar van de invoering van de BTW. De Belastingdienst heeft altijd getracht sekswerkers onder de heffing te brengen. Dit gebeurde niet overal in Nederland op gelijke wijze en in gelijke mate. De coördinatie van die activiteiten lag bij verschillende regio’s.

Vanaf 1996 worden de pogingen van de belastingdienst om greep te krijgen op de prostitutiewereld beter gecoördineerd en gaan ook steeds meer prostituees belasting betalen. De belastingdienst gaat intensiever voorlichten en bereidt zich er op voor na de opheffing van het bordeelverbod de prostitutiewereld systematischer aan te gaan pakken. Prostituees krijgen de indruk, die mede gevoed wordt door de mening van exploitanten dat de legalisering een groot probleem wordt omdat dit belasting betalen inhoudt wat per definitie registratie en verlies van anonimiteit in zou houden. Vanuit de belastingdienst zijn er pogingen ondernomen om dit beeld bij te stellen, maar anno 2011 is het nog steeds gangbaar.

Exploitanten zien de sekswerkers als kleine zelfstandigen die faciliteiten bij hen huren. Aanvankelijk gaat De Rode Draad daarin mee, maar gaandeweg komen ook andere mogelijkheden in beeld voor prostituees. In 1995 wordt er een informele werkgroep arbeidsverhoudingen ingesteld waarvan De Mr De Graafstichting, De Rode Draad, incidenteel andere deskundigen en een vrijwilliger van de FNV deel uitmaakten. Daar kwam voor het eerst ter sprake dat er in de prostitutie dienstverbanden zouden kunnen heersen.

De kwestie van loondienst/ zelfstandig ondernemerschap blijft de discussie beheersen. De belastingdienst stelt echter op grond van onderzoek vast dat er dienstverbanden heersen. De overheid geeft in 2005 Prof. Klara Boonstra de opdracht onderzoek te doen naar de mogelijke toepassingen van het arbeidsrecht in de prostitutie. Uit dit onderzoek blijkt dat het arbeidsrecht op grote schaal geschonden wordt, maar dat het niet valt te verwachten dat alle sekswerkers individueel hun recht gaan halen. Een eigen vakbond of aansluiting bij de FNV was in verband met het uitblijven van een massale toeloop van sekswerkers, niet de geëigende remedie om arbeidsrecht te effectueren. (Boonstra et al. Arbeidsrecht voor Prostituees) Intussen startten ondernemers die te horen hadden gekregen dat er dienstverbanden in hun bedrijven heersten, per bedrijf een beroepsprocedure tegen die vaststelling van de belastingdienst en voorkwamen zo dat ze sociale lasten moesten betalen. Een patstelling die de belastingdienst trachtte te doorbreken door de opting-in regeling in te voeren. Aan de opting-in werd een voor deze branche specifiek voorwaardenpakket gehangen, waar de rechten van sekswerkers in werden opgenomen.

Op het moment van het schrijven van dit interimrapport is er sprake van het voorwaardenpakket op te nemen in een Algemene Maatregel van Bestuur. Amsterdam is daar op vooruit gelopen door het voorwaardenpakket op te nemen in een sociale paragraaf in de Algemene Politie Verordening (APV). Arbeidswetgeving, belastingzaken en eisen aan de bedrijfsvoering zoals die indirect in het voorwaardenpakket zijn opgenomen, vindt men over het algemeen niet passen in een APV.  Amsterdam is zich daarvan bewust, maar wacht op jurisprudentie dienaangaande.

Landelijk versus lokaal

Na 13 jaar delibereren in het parlement werd in Nederland in 2000 de afschaffing van het bordeelverbod een feit.

In de Tweede Kamer kwam er enig verzet van vooral de Christen Democraten: het CDA. De toenmalige woordvoerder Ernst Hirsch Ballin, de man die anno 2010 minister van Justite was, probeerde uit alle macht de beslissing om bordelen binnen de gemeentelijke grenzen toe te laten, over te laten aan de gemeenten in kwestie. Dit streven werd de nuloptie genoemd: de mogelijkheid om de seksindustrie uit de gemeente te weren.

Hij redeneerde in lijn met een typisch Nederlands uitgangspunt van het beleid: de autonomie van gemeenten zoals vastgelegd in de gemeentewet van 1851. Dat niet de regio’s – zoals het geval is andere landen- maar de gemeenten een grote mate van autonomie hebben was ook in het wetsvoorstel terug te vinden. De gemeenten mochten zelf bepalen of ze een prostitutiebeleid wilden ontwerpen en mochten ook de inhoud daarvan zelf bepalen. Wat niet mocht was een algeheel verbod op prostitutiebedrijven in een gemeente. Daarmee zou immers iets wat op nationaal niveau toegestaan was, op lokaal niveau worden verboden. En dat mocht juist niet. Er zijn namelijk grenzen aan de gemeentelijke autonomie: men mag een handeling  op lokaal niveau  niet strafbaar stellen als die op landelijk niveau is toegestaan.

In 2006 is het gemeentelijk prostitutiebeleid geëvalueerd: (Flight et al)1 van 456 gemeenten verleenden geen medewerking aan het onderzoek. Daar waren vijf gemeenten bij waar waarschijnlijk seksinrichtingen waren. 95 procent van de gemeenten waren bekend met het aantal vergunde bedrijven binnen hun grenzen. 23 procent wist precies hoeveel sekswerkers er in de gemeente waren. 48 procent van de gemeenten wist niet hoeveel onvergunde bedrijven ze herbergde. 52 procent beweerde dat wel te weten. 68 procent van de gemeente heeft een beleid en dat in een nota neergelegd. 16 procent had wel een beleid maar geen nota en nog eens 16 procent had helemaal geen beleid. 47 procent had een lokaal maximum en 11 procent een regionaal maximum aan het aantal prostitutiebedrijven gesteld.

Landelijk waren in 2006 nog 250 vergunningen ongebruikt. De meeste gemeenten met minder dan 40.000 inwoners hadden geen seksbedrijf en alle gemeenten met meer dan 100.000 wel. Met 73 procent gemeenten met een seksbedrijf had Drenthe de meeste seksbedrijven en Utrecht (23%) en Gelderland (29%) de minste.

98 procent van de gemeenten met beleid had de prostitutie in de APV’s geregeld en 67 procent heeft het bestemmingsplan als instrument gebruikt. 40 procent van deze gemeenten heeft preventieprojecten en 23 procent een hulpverleningsaanbod.

Bij 94 procent van de gemeenten met beleid werd dat gemaakt door de afdeling Openbare Orde en Veiligheid. Bij 73 procent was Ruimtelijke Ordening erbij betrokken. Bij 59 procent heeft de politie en bij 28 procent de gemeente de regie. Bij 20 procent was de belastingdienst bij het prostitutiebeleid betrokken. In 96 procent van de gemeenten verrichtte de politie de controles. 18 procent van de gemeenten eist een geschiktheidsverklaring van de exploitant. Een overtreding betekende in 78 procent van de gevallen een waarschuwing. Er werden vooral bedrijven gesloten omdat er vrouwen werkten zonder de juiste papieren of omdat er minderjarigen waren aangetroffen. Slechts drie bedrijven werden gesloten omdat de arbeidsomstandigheden onder de maat waren. Een derde van de gemeenten heeft geen beleid voor straatprostitutie. 6 procent had toen een uitstapbeleid. In 2006 hadden nog 16 gemeenten een formeel nulbeleid.

Gemeentelijke Regelgeving (APV’s)

De APV’s  (Algemene Politie Verordeningen) hebben als wettelijke basis de Gemeentewet uit 1851, een andere belangrijke landelijke wet die mede het prostitutiebeleid heeft vormgegeven. In 2000 was het aan de gemeenten zelf of ze een vergunningenstelsel gingen maken of niet. Als handreiking had de Vereniging Nederlandse Gemeenten een Model Vergunning ontworpen. Het enige wat gemeenten niet mochten was een gemeente prostitutievrij te maken. Dus iedere gemeente moest beslissen of er wel of niet een vergunningstelsel kwam. Enkele kleine gemeenten kozen ervoor geen vergunningen te verlenen.

Rond 2000 bogen gemeenteraadsleden en ambtenaren in dorpen en stadjes zich over de vraag hoe ze het prostitutiebeleid moesten vormgeven. Vanaf 1 oktober 2000 mochten ze de komst van een seksbedrijf niet meer weigeren. Uit krantenberichten uit die periode spreekt een grote weerstand tegen de komst van bordelen. Men ondernam diverse pogingen de komst tegen te houden.

Sietske Altink, 2011

 


[i] Gegevens ontleend aan Bestuursdienst Gemeente Amsterdam, Vijf jaar Bibob, Goede zaken, slechte zaken, 12 mei 2009