Het prostitutiebeleid van Utrecht 2000- 2010

Tot 2010 trachtte de stad Utrecht de doelstellingen van de wetswijziging van 2000 te behalen. Dit waren:

• Beheersen en reguleren van de prostitutiebranche
• Ontvlechting criminaliteit en prostitutie
• Tegengaan van onvrijwillige prostitutie
• Bescherming van de positie van de prostituee
• Tegengaan van het werken van minderjarigen in de prostitutie
• Tegengaan van het werken van illegalen in de prostitutie

Beheersing en regulering

De gemeente Utrecht hanteerde het vergunningenstelsel om overlast te beperken, onder meer door een maximum aan het aantal bedrijven en (straat) prostitutievergunningen te stellen. Daarnaast had men cameratoezicht aangebracht en verkeersmaatregelen getroffen, bijvoorbeeld een fietspad bij het Zandpad aangelegd en borden tegen overlast door autoradio’s geplaatst. Tevens had men de hulporganisatie Huiskamer Aanlooproject (HAP) een functie gegeven in het terugdringen van overlastgevend gedrag van sekswerkers. (Deelrapportage Evaluatie)

De bewoners van de buurt van de Hardebollenstraat ondervonden weinig overlast van de prostitutie zelf maar wel van jongeren en de drugshandel die zich daar afspeelde. Een minderheid vond prostitutie sowieso een vorm van (emotionele) overlast. (Evaluatie 2009)

In de evaluatie van 2009 werden 14 meldingen van overlast genoemd. Dit ging tien keer om rondzwervende condooms en vier keer om zichtbare tippel- en afwerkactiviteiten.

2009: interieur bus voor hulpverlening

De omwonenden van het Zandpad klaagden regelmatig over overlast. Ze gaven aan dat de overlast sinds de invoering van het cameratoezicht was verminderd, maar maakten de kanttekening dat de pooiers uitweken naar plekken die zich buiten het bereik van de camera’s bevonden. Buurbewoners bij het Zandpad waren tevreden over de inzet van de gemeente.

Ontvlechting prostitutie en criminaliteit

Prostitutie heet een criminogene sector te zijn. Nu is de term criminogeen nogal vaag omdat vrij veel economische sectoren dit predikaat kunnen krijgen. De criminoloog C. Fijnaut heeft getracht dit probleem het hoofd te bieden door de volgende omschrijving van criminogeen te geven: (Geciteerd in Grenzen aan de Handhaving, 2000)

De criminaliteit die met prostitutie vervlecht kan zijn:

–          Eerdere criminaliteit van exploitanten

–          Mensenhandel

In Utrecht zijn de voorwaarden voor het verkrijgen van een vergunning heel streng. Een gevangenisstraf van zes maanden of zelfs twee geldboetes van 500 euro of meer voor een ernstig delict vormen al een weigeringsgrond. ((Herdruk van de Algemene Plaatselijke Verordening Utrecht (raadsbesluit van respectievelijk 10 januari en 10 oktober 2002, 6 en 13 februari 2003. Overigens gelden die strenge eisen niet voor de beheerders en de rest van het personeel, bijvoorbeeld de geldophalers in de raamgebieden.))

Bestrijding onvrijwillige prostitutie

In 2008 verscheen het rapport Schone Schijn van de KLPD (Koninklijke Landelijke Politie Dienst over de zaak van de Turkse broers die vele vrouwen onder dwang in de prostitutie hadden werken, onder meer aan het Utrechtse Zandpad. Dit rapport bracht in Utrecht, net als in de andere betrokken gemeenten (Amsterdam en Alkmaar) een schrikreactie teweeg. De mensenhandel had namelijk in de vergunde prostitutie plaatsgevonden.

Het rapport deed het vermoeden rijzen dat veel slachtoffers geen aangifte deden. Het gemiddelde aantal aangiftes uit Utrecht lag op 20, tegenover 40 uit Amsterdam en 5 uit Alkmaar. (Schone Schijn)  Zes procent van alle slachtoffers die in de B9 regeling zijn terechtgekomen kwam uit de regio Utrecht. (De B9 regeling is het best te omschrijven als een beschermingsprogramma voor slachtoffers)

In 2008 was het Zandpad als proeftuin voor de bestrijding van mensenhandel aangewezen. Ook was men in Utrecht intensief het barrièremodel gaan toepassen: verhinderen dat verhandelde vrouwen werden gehuisvest en van papieren werden voorzien. ((Het barrièremodel omvat ook nog het verhinderen dat men het land inkomt. Dit valt echter niet onder de bevoegdheid van een gemeente.))  De gemeente Utrecht heeft daarop het rapport Advies Signalen Mensenhandel gepubliceerd. (2008) Dit rapport bestond uit meldingen van zachte en harde signalen van mensenhandel door politie, GGD en de hulpverlening. Het  bevatte geen harde schattingen van het percentage sekswerkers dat slachtoffer van mensenhandel is. Maar de burgemeester vertelde bij Pauw en Witteman op 31 oktober 2008  dat 50-85 procent onder dwang werkte, een getal dat ook voorkomt in het rapport Schone Schijn.De hoge foutmarge is opvallend. Elders werden weer andere percentages genoemd. (20% belastingdienst, vermeld in Schone Schijn).  ((De Rode Draad weigerde altijd categorisch percentages te noemen omdat hun waarnemingen altijd momentopnamen betroffen. Het kon per shift wisselen. Op het ene moment leken en er zelfstandige vrouwen te zitten en later konden er angstige vrouwen werken die steeds over de schouders van veldwerkers keken of de pooier meeluisterde.))

Wegra BV. , de grootste exploitant aan het Utrechtse Zandpad, stelde zich in woord en geschrift te weer tegen het verwijt mensenhandel  te bevorderen. In haar tegenrapportage wees ze de gemeente erop dat exploitanten volgens het rapport Schone Schijn een hoog vermogen hebben mensenhandel te signaleren, meer dan de hulpverlening, de politie en de gemeente. Exploitanten hadden immers veel contacten met sekswerkers! Men vermeldde er niet bij dat de auteurs van Schone Schijn eraan toevoegden dat exploitanten signalen zelden doorgaven. Die geringe bereidheid werd veroorzaakt doordat een melding van mensenhandel de exploitant financieel benadeelt. Ze kunnen daarmee hun vergunning op het spel zetten. En soms hebben exploitanten een nogal achterhaald beeld van mensenhandel en alleen de vrouwen die niet wisten dat ze in de prostitutie terecht zouden komen als slachtoffers erkennen. ((Bron: Gesprek met een raamexploitant))

Alle deskundigen zijn het erover eens dat het signaleren van mensenhandel en het identificeren van slachtoffers een langdurig en moeizaam proces is. Het is moeilijk voor te stellen dat exploitanten tijdens de kortlopende contacten met sekswerkers snel taalproblemen overwinnen en een slachtoffer als zodanig kunnen herkennen.

Bescherming van de positie van de sekswerker

Uit eerdere publicaties (bijvoorbeeld de WODC rapportages, Vanwesenbeeck) weten we dat  sekswerkers geen sterke positie hebben op diverse terreinen. In deze paragraaf beschrijven we alleen die levensterreinen waarin er verschillen kunnen zijn tussen de steden. Die betreffen de positie op het werk en de mogelijkheid gespecialiseerde hulpverlening in te schakelen. Voor beschrijvingen over het welzijn, lichamelijke en geestelijke gezondheid sluiten we aan bij de landelijke rapportages.

Bij de positie op het werk spelen de volgende aspecten:

–          Afhankelijkheid van exploitant

–          Verhouding prijzen, kosten en verdiensten

Gemeenten kunnen geen eisen stellen aan de bedrijfsvoering in seksbedrijven. ((In Amsterdam heeft men overigens het voorwaardenpakket van de opting- in, waarin rechten van prostituees zijn geformuleerd in een aparte sociale paragraaf in de APV opgenomen. In de discussie rondom de invoering van de Wet Regulering Prostitutie is er sprake van om deze rechten in een aparte Maatregel van Bestuur op te nemen. Niettemin heeft gemeentelijk beleid indirect invloed op de positie van de sekswerker op het werk.(( Door de vergunningverlening bepaalt zij namelijk bij welke exploitanten sekswerkers kunnen werken en wat voor keuzemogelijkheden er in een stad zijn.))

Een substantieel deel van de sekswerkers in de meest omvangrijk werksoort in Utrecht was afhankelijk van slechts één exploitant. (Wegra) De dagelijkse leiding was in handen van één man die diverse geldophalers in dienst had. Op het (inmiddels opgeheven) werkplekforum werd gewaarschuwd tegen dit bedrijf omdat men geld uit de zakken van sekswerkers zou kloppen. Bij De Rode Draad kwamen klachten over Wegra BV binnen. Die behelsden:

Tijdens de consultatie vergunningenstelsel hebben de sekswerkers verteld dat de bruto omzet per klant gemiddeld 50 euro bedroeg. Voor gegevens over de prijzen is men afhankelijk van Hookers.nl en de websites van de bedrijven. De laatste worden niet altijd bij gehouden. Van één club (La Cloche) was het prijspeil onbekend, maar de andere club en privéhuizen stonden, hoewel ze volgens Hookers.nl  de prijzen iets hadden verhoogd, als betrekkelijk goedkoop  bekend. Een hoog prijspeil is echter geen garantie voor goede verdiensten. De hoogte van de verdiensten is afhankelijk van de afdrachten die de sekswerker aan de exploitant moet doen en van het aantal klanten.

Bescherming van minderjarigen

In 2009 zijn er voor zover bekend bij de controles van de gezamenlijke handhavers in Utrecht geen minderjarigen in de legale bedrijven aangetroffen.

Tegengaan prostitutie van illegalen

In de periode dat de doelstelling van het weren van illegalen werd geformuleerd, verstond men onder illegalen mensen van buiten de Europese Unie. Dit kan wel als ze door middel van een huwelijk of op grond van geregistreerd partnerschap in Nederland aan het werk kunnen.Beduidend meer nationaliteiten dan vóór 2004 kunnen legaal in de prostitutie werken. Nog steeds kunnen mensen van buiten de Europese Unie niet vergund in de prostitutie werken.

De schatting van het aantal vrouwen van buiten de Europese Unie verschilde tussen de gemeente en de exploitanten. Volgens de gemeente waren tijdens de vele intensieve controles geen vrouwen van buiten de Europese Unie aangetroffen die niet mochten werken. Het bureau Carpe Diem dat onderzoek voor Wegra heeft gedaan beweerde dat slechts vier procent uit een land van buiten de Europese Unie kwam. Er was ook enig verschil van mening over de vrouwen uit Zuid-Amerika. De gemeente stelde dat 18 procent uit Latijns Amerika afkomstig was; volgens Wegra ging dat slechts om twee procent. Volgens de rapporten van de gemeente was 12 % van de sekswerkers op het Zandpad Nederlands.

Handhaving

Op grond van de brief uit 2006 van de Gemeentelijke Werkgroep Prostitutiebeleid van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, waarin onderscheid wordt gemaakt tussen gemeenten die het toezicht aan politie of de gemeente overlaten en die met een integrale aanpak, zien we dat Utrecht van het model van politiecontrole over is gegaan op de integrale aanpak. Openbare Orde en Veiligheid (OOV) initieert, ontwikkelt en coördineert het openbare orde- en veiligheidsbeleid van de gemeente. De vergunningverlening die aanvankelijk bij de politie was gemandateerd is per 1 januari 2008 overgedragen aan Toezicht en Handhaving van de Dienst Stadswerken van de gemeente Utrecht. Men werkt hierin wel samen met de politie. De wijkagent heeft de taak toezicht te houden. Drie keer per jaar is er een gezamenlijke controle van alle handhavende organisaties (Belastingdienst, politie, Siod e.a.)

In de eerste maanden van 2009 zijn er 20 controles geweest die 20 bekeuringen hebben opgeleverd voor uiteenlopende zaken als dronkenschap, drugsgebruik en verkeersovertredingen. De politie heeft ook nog een taak op het gebied van ‘intelligence’ d.w.z. het verzamelen van informatie over mogelijke slachtoffers en activiteiten van mensenhandelaren. Bibob wordt in Utrecht alleen ingezet bij signalen dat er iets mis is.