Met slechts één stem  meer ‘voor’ dan ‘tegen’  is Nieuw-Zeeland  in 2003 met de Wet Hervorming Prostitutie (‘Prostitution Reform Act ‘of PRA) overgegaan tot decriminalisering van sekswerk. Dit betekende dat – vergelijkbaar met de wetswijziging van 2000 in Nederland –  sekswerk  als een vorm van legitieme dienstverlening werd opgevat. Sekswerkers zouden dezelfde (arbeids-) rechten moeten krijgen als werknemers in andere beroepen.

Een bordje in een bordeel in Nieuw- Zeeland

Een bordje in een bordeel in Nieuw- Zeeland

Bij het tot stand komen van de plannen voor de Prostitution Reform Act  (PRA) is het New Zealand Prostitutes’ Collective (NZPC) van groot belang geweest. In de aanloop naar de wetswijziging droegen hun vertegenwoordigers bij aan het creëren van een maatschappelijk draagvlak voor de wetswijziging. Ze vonden bondgenoten in kringen van gezondheidsvoorlichters en de YWCA (Young Women Christian Association). ‘Het is een wet voor ons, en niet tegen ons’, zo omschreef Catherine Healy, de voorzitter van het NZPC, de Reform Act. De centrale rol van krachtige sekswerkerscollectieven in het ontwerp en de uitvoering van het beleid in Nieuw Zeeland en in het Australische New South Wales (NSW) is een van de grote verschillen met Nederland. De inbreng van de sekswerker garandeert dat hun belangen en ervaringen ook daadwerkelijk meewegen in het beleid. Terwijl in Oostenrijk en Nederland onder invloed van spectaculaire mensenhandelzaken en radicale uitspraken van politieke gezagsdragers, het openbare orde aspect van beleid gemakkelijk de overhand krijgt en het beleidsdebat gemakkelijk een moralistische wending neemt, garandeert de inbreng van sekswerkerscollectieven dat de rechten van prostituees niet op de achtergrond geraken in het beleid. ‘Nooit zonder ons over ons beslissen’, zoals Rachel Wotton, de voorzitter van het Australische collectief Scarlett Alliance het uitdrukt.

2015-03-02 15.02.46De ontwikkeling van richtlijnen voor arbeidsomstandigheden in seksinstellingen is een voorbeeld. De doelstellingen van de Prostitution Reform Act zijn in grote lijnen dezelfde als die van het opheffen van het bordeelverbod in Nederland in 2000. Net als in Nederland moest de wet ertoe leiden dat werknemers in de prostitutiebranche aan dezelfde gezondheids-, arbeids- en veiligheidswetgeving vielen als werkers in andere sectoren. Van meet af aan speelden het Department of Labour’s Occupational Safety en de Health Division een centrale rol in het formuleren en handhaven van richtlijnen bij de uitvoering van de wet. Bij het ontwerpen van de richtlijnen speelde het NZPC echter een centrale rol. Het NZPC gebruikte als startpunt de arbo richtlijnen zoals die door Scarlett Alliance in NSW waren geformuleerd. De richtlijnen legden de rol en verantwoordelijkheden vast van alle deelnemers aan de seksindustrie  eigenaren, sekswerkers, klanten zoals geformuleerd in de PRA en de Nieuw Zeelandse Health and Safety in Employment Act. Daarnaast werden richtlijnen uitgevaardigd voor de gezondheid en veiligheid van sekswerkers, arbeidsomstandigheden en voorlichting van klanten en eigenaren. Zo moet informatie over de gezondheid van sekswerkers en het voorkomen van soa duidelijk zichtbaar worden getoond in seksbedrijven. Het NZPC heeft een grote stem gehad in het ontwerpen van het voorlichtingsmateriaal. Cruciaal voor het succes van wetgeving is de bereidheid van de overheid tot handhaving. In dit opzicht is het belangrijk dat een klant die tijdens seks het condoom verwijderde is onder de nieuwe wetgeving vervolgd en veroordeeld. De zaak heeft een duidelijk signaal uitgezonden naar klanten; ze weten nu dat ze vervolgd en veroordeeld kunnen worden voor het aandringen op onveilige seks.

 Lokale regelgeving

Decriminalisering houdt dus in dat prostitutie zoveel mogelijk onder de bestaande nationale wet- en regelgeving wordt gebracht. Het beleidsregime in Nieuw-Zeeland is er derhalve een van een hoge mate van decriminalisering. Net als in Nederland  hebben gemeenten talloze mogelijkheden om prostitutie op lokaal niveau te reguleren. En net als in andere landen (Nederland, Duitsland) leidt dat tot een spanning tussen lokaal en nationaal beleid.

Hoewel het vergunningenstelsel voor seksinrichtingen nationaal is georganiseerd hebben Nieuw Zeelandse gemeenten veel mogelijkheden de aantallen en de locaties van seksbedrijven te reguleren. Gemeenten hebben de taak het welzijn van de lokale gemeenschap te bewaken en grond en natuurlijke hulpbronnen op duurzame wijze te beheren. Daarbij rust op de gemeenten de verplichting om burgers te raadplegen over beslissingen die hen aangaan. In concreto betekent dit dat gemeenten richtlijnen uitvaardigen voor de vestiging van seksinrichtingen, de zgn bylaws. In de praktijk is de toepassing van de bylaws controversieel. Enkele gemeenten hebben geprobeerd prostitutie in zijn geheel te weren, maar werden door de rechter in het ongelijk gesteld. Het komt ook voor  voor dat gemeentebesturen, aangespoord door boze burgers, een reeds bestaand bedrijf de vergunning weigeren. Rechters moeten dan per geval beslissen of de bylaw op rechtmatige wijze is toegepast. Er is veel te doen over de mogelijkheid van het werken vanuit eigen woning. De rechter heeft in een aantal gevallen aangegeven dat de betrokken gemeenten de lokale regelgeving te restrictief hebben toegepast. Indien niet kan worden aangetoond dat kleine bordelen daadwerkelijk overlast veroorzaken, bestaat er geen grond om een vestigingsvergunning te weigeren. “ The power to regulate the location of brothels must be ‘exercised on legal (not moral) grounds’, with the purpose of meeting the general objectives of territorial authorities.” (Knight, 2010, 148) Gemeenten hebben de mogelijkheid om een restrictief beleid te voeren op het terrein van adverteren en maken hier ook meestal gebruik van. Zo is het in Sydney verboden om op de gevel kenbaar te maken dat er een bordeel is gevestigd. De bordelen daar zijn alleen te herkennen aan het groot aangebrachte huisnummer.

Mensenrechten en bescherming tegen uitbuiting

Door de wet zijn sekswerkers in Nieuw Zeeland participerende burgers geworden en kunnen zij een beroep doen op alle wetgeving ter bescherming van hun fysieke integriteit. Dit heeft als resultaat dat het voor sekswerkers bijvoorbeeld gemakkelijker is geworden om hun recht om klanten te weigeren uit te oefenen. Ook hebben zij meer rechten op de werkvloer gekregen. De exploitant kan niet meer zoals voorheen zijn eigen regels stellen, maar uitbuiting op de werkvloer is nog steeds niet geheel en al verbannen. Er worden door exploitanten nog wel eens ten onrechte boetes geheven en soms moeten vrouwen extra betalen om alleen maar in een bepaald bedrijf te mogen werken. Maar sekswerkers kunnen wel met hun klachten terecht bij de instanties waar mensen uit andere beroepen zich ook toe kunnen wenden. Het blijkt beter te werken om dwang op de werkvloer als een arbeidsconflict dan als een misdaad te beschouwen. Dwang tot prostitutie die wordt uitgeoefend door partners die als pooier optreden, wordt als huiselijk geweld behandeld.

Mensenhandel is er echter niet volledig uitgeroeid.  De politie meldt dat soms de paspoorten van migranten worden ingenomen. Ook zijn er enkele dossiers van buitenlandse studenten bekend die onder dwang in de prostitutie zijn terechtgekomen.

Minderjarigen

In de literatuur wordt het getal van 200 minderjarigen genoemd waarvan meer dan de helft in de straatprostitutie werkzaam was. (Prostitution Law Review Committee, 2005). Hoeveel minderjarigen er nu nog werken, is niet bekend, maar men weet wel dat het verbod op het laten werken van minderjarigen tot 2008 92 maal is overtreden.

Welzijn, veiligheid, gezondheid en volksgezondheid

Door de legalisering  kwam de seksindustrie –  net als in New South Wales – onder het regime van de Occupational Health and Safety Act. (OHS) te vallen De wet werd  ingezet tegen soa’s, tegen druggebruik, voor bescherming tegen geweld en voor het recht op een schone werkomgeving. De veiligheid stond ook in de belangstelling. Zo hebben degenen die op straat werkten waardevolle adviezen kunnen geven over de verlichting van hun werkplekken.

De toepassing van de wet gaf sekswerkers het recht om veilige seks te eisen. Krachtens deze wet moeten werkgevers materialen verschaffen voor de persoonlijke bescherming van de werkers. Ook dienen ze regelmatig in staat te worden gesteld een controle op seksuele gezondheid te ondergaan. De frequentie daarvan wordt aan de sekswerkers zelf overgelaten. Aanvankelijk had men de regel gesteld dat het prostituees verboden was om onveilige seks aan te bieden. Dit werd een enkele keer misbruikt door klanten die een klacht indienden om een sekswerker of exploitant dwars te zitten. Tevens kon een bordeelhouder  via een sekswerker een concurrent uitschakelen. De NZPC vond dit enigszins te ver gaan. Daarom kwamen er folders over de wet, waarnaar de sekswerkers alleen maar hoefden te verwijzen om een klant te overtuigen veilige diensten af te nemen.

Dit alles wordt gecontroleerd door Public Health Units, een instelling waar geregistreerde medisch geschoolde medewerkers een gespecialiseerde opleiding hebben genoten.  Sekswerkers zijn betrokken bij hun training. De Public Health Units hebben een taak in het beperken van de gezondheidsrisico’s, ze reageren op klachten en ze hebben de bevoegdheid de regels te handhaven. De gezondheidsinspecteurs mogen altijd de bordelen binnen, foto’s maken, de ruimtes opmeten en alle aanwezigen in het bedrijf ondervragen.

Aantallen

Tot 2001 zong het getal rond van in totaal 8000 sekswerkers die in Nieuw-Zeeland actief waren. Dat werd in 2001 door de politie en in 2005 door het Prostitution Law Reform Committee genuanceerd.  De laatste telde 383 seksbedrijven en identificeerde tijdens het onderzoek 5932 sekswerkers. Dit getal moest echter volgens het Committee zeer omzichtig worden gehanteerd omdat er veel verloop is in de branche. (Prostitution Law Reform Committee, 2005).

Gillian Abel was samen met het collectief betrokken bij de evaluatie van de wet toen die vijf jaar van kracht was. Zij telde in 2008 ongeveer 3500 sekswerkers. Dat waren voornamelijk vrouwen uit Nieuw Zeeland.  In de regio Auckland werkten betrekkelijk veel migranten, vooral uit Azië. In de andere regio’s waren migranten veruit in de minderheid. 85,3 procent van de sekswerker was vrouw, 8,5 procent mannelijk en 6,2 procent transgender. De onderzoekers constateerden dat steeds meer sekswerkers in Nieuw Zeeland voor zichzelf gaan werken.

De wet bleek een gunstige uitwerking te hebben op de gezondheid en op de mogelijkheid van het opeisen van rechten op de werkplek. Maar er was toch een hardnekkig probleem. Met een streep door een wet, heft men immers het stigma op prostitutie niet op. Gestigmatiseerd worden, is een van de risico’s van het vak.

Het stigma treft zowel individuen als de hele groep. De NZPC wijst erop dat het stigma van buiten wordt opgelegd en niet per definitie onderdeel van het zelfbeeld van sekswerkers  is geworden. Schaamte kwam bij Nieuw Zeelandse sekswerkers niet veel voor, maar men wilde wel familie en vrienden beschermen tegen het courtesy stigma, dat wil zeggen dat het stigma ook degenen raakt die met de gestigmatiseerden omgaan. De vrouwen waren ook bang voor scheldpartijen. (enacted stigma)

De media spelen een sleutelrol in het gelijkstellen van sekswerk aan deviant gedrag. Daarom is tijdens de evaluatie van de wet de rol van de media onder de loep genomen. (Abel et al, 2010) Vooral de moralistische discussies in de media hielden de stigmatisering in stand. Media construeren verhalen over risico’s die door gemarginaliseerde groepen zijn ontstaan. Het gaat dan om een ‘ons’ versus  ‘zij’. Zelden worden sekswerkers gevraagd wat zij vinden van de manier waarop zij door de media worden afgebeeld. Alledaagse problemen die sekswerkers hebben ten gevolge van discriminatie komen nauwelijks in de media naar voren. Ook werden sekswerkers  afgebeeld als passieve persoonlijkheden. Als verzet tegen de media brachten sekswerkers andere aspecten van hun persoonlijkheid naar voren. Ze reageerden op de abstracties door persoonlijke verhalen te vertellen.

De sekswerkers gaven tegeninterviews waarin zij zich als goede burgers  en professionele werkers presenteerden. Agendapunten voor de toekomst zijn volgens NZPC:  het continueren van de contacten met de sociale partners, het voor migranten mogelijk maken om in de Nieuw- Zeelandse seksindustrie te werken en het opheffen van alle vormen van discriminatie van sekswerkers.

Culturele en geografische situatie

Op de conferentie kwam herhaaldelijk naar voren dat specifieke kenmerken van Nieuw-Zeeland mede bepalend waren voor het prostitutiebeleid. Nieuw-Zeeland is, in tegenstelling tot bijvoorbeeld Nederland en Groot-Brittannië, een jonge samenleving en heeft minder strikte sociale structuren op basis van geslacht, klasse en etniciteit. Dit zou verklaren waarom de inclusie van sekswerkers in het beleid in onze ogen betrekkelijk gemakkelijk is gerealiseerd. Door de geografische geïsoleerde ligging wordt het prostitutiedebat ook niet volledig overschaduwd door het mensenhandeldebat, zoals dat nu in veel landen in Europa het geval is.

(n.a. v. een workshop Internationaal Prostitutiebeleid, gehouden in Den Haag in 2011, in verband met het Vergelijkend onderzoek prostitutiebeleid. Wagenaar en Altink,  dat in 2013 is gepubliceerd.

Bronnen