Van vrouwenhandel naar mensenhandel. Deel 6. Het beleid

In Nederland is er beleid gemaakt op het gebied van opsporing en bejegening van slachtoffers.

Bejegening slachtoffers

Vanuit de oprichting van het netwerk tegen vrouwenhandel in Rotterdam in 1983 ontstonden er in Nederland werkgroepjes die verhalen verzamelden van slachtoffers van sekstoerisme en vrouwenhandel. Deze werkgroepen die onder de paraplu Stichting Aktie tegen Vrouwenhandel opereerden, kregen in 1987 onder de naam Stichting Tegen Vrouwenhandel subsidie van de Directie Coördinatie Emancipatiebeleid om de slachtoffers te helpen. Vanuit de regionale werkgroepen, die zich hadden verenigd in een Landelijk Platform tegen Vrouwenhandel werden acties voorbereid om gedwongen uitzettingen te voorkomen.[i] Er was namelijk de wonderlijke situatie ontstaan dat volgens de overheid de slachtoffers geholpen moesten worden, maar dat diezelfde overheid ze nadat ze gevonden waren, het land uitzette. Dit was niet bevorderlijk voor de aangiftebereidheid, zo er al gelegenheid was om aangifte te doen.

In 1987 werd er in de Tweede Kamer een hoorzitting gehouden over deze kwestie waar een slachtoffer, van wie de zaak beroemd was geworden, dankzij de documentaire Cannot Run Away, het woord voerde. Het resultaat was dat slachtoffers niet meer onmiddellijk mochten worden uitgezet. Deze uitspraak kwam terecht in de vreemdelingencirculaire, paragraaf B22. ^[I]Diverse bronnen waaronder de Brochure van de Socialistische Fractie, EP, 1989) Zo ontstond de B22 regeling, die later  B17 en nog later de B9 en recentelijk B8 regeling is gaan heten, naar de relevante paragraaf in de vreemdelingencirculaire. In de formulering van de B17 paragraaf werd uitdrukkelijk opgenomen dat er ‘bij een gering vermoeden van vrouwenhandel’, geen uitzetting van de vrouwen mocht volgen. (Haveman, 1996).

De B22 maakte het wel mogelijk om na de aangifte gedurende langere tijd contacten met slachtoffers te onderhouden. Uit gesprekken met de slachtoffers bleek echter al snel dat ze eerst tot rust moesten komen om de eerste emoties te overwinnen, voordat ze een coherent verhaal konden vertellen. (Wijers, Haveman, Altink, 1991) Daarom werd er een bedenktijd van drie maanden toegekend aan de aangevers in spé.

De volgende wijziging is ook met participatie van een betrokkene doorgevoerd. Een niet legale, doch niet verhandelde Colombiaanse sekswerker had gezien hoe haar Poolse buurvrouwen werden mishandeld door de handelaren. Zij kon het niet langer aanzien en meldde het bij de politie. Daarop belandde ze als illegaal in vreemdelingenbewaring. Zij wist de pers in te schakelen, met als resultaat dat minister Hirsch Ballin tijdens een bijeenkomst ter ere van de opening van het nieuwe kantoor van de Stichting Tegen Vrouwenhandel kon aankondigen dat getuigen verblijfsrecht kregen zolang hun aanwezigheid voor de strafzaak noodzakelijk was.

Een tweede golf van participerende slachtoffers pakte dit punt van de rechten van slachtoffers weer op. In 2004 richtten enkele slachtoffers de actiegroep Atalantas op. Zij wilden namelijk iets doen aan de beeldvorming van het slachtoffer als een persoon die niet alleen slachtoffer is van een of meerdere delicten, maar ook nog het stempel krijgt naïef en passief te zijn. Deze groep wilde meepraten over de opvang van slachtoffers, het beleid ten aanzien van mensenhandel en over de vraag hoe het slachtoffer sowieso een stem in het beleid te geven. (Ziverte, 2005) Atalantas is nu ontbonden, onder andere door gebrek aan subsidie. De stem van het slachtoffer, als aangeefster en ook als persoon die geen aangifte wil doen, is verstomd.

Voor illegalen die aangifte doen was en is het dus van belang om aan te tonen dat ze slachtoffer zijn van meerdere componenten van de delictsomschrijving. Zij verwerven daarmee  het  recht op de B9 status. Wanneer de rechtszaak tot een veroordeling leidt, dan mag het slachtoffer in Nederland blijven. Ook als een rechtszaak langer dan drie jaar duurt, kan een slachtoffer een aanvraag doen voor zelfstandig verblijf. Hij/ zij mag tegenwoordig werken, mits het niet in de prostitutie is. Ze kunnen gemakkelijker een beroep doen op juridische bijstand en schadevergoeding eisen dan voorheen.

In 2006 waren er 67 gespecialiseerde advocaten. (Vianen et al, 2006). Wanneer een slachtoffer alleen aangifte doet van afpersing of een ander delict uit het pakket, dan krijgt hij/zij die status niet. (O’Connell Davidson, 2006) De B 9 , nu B8 en voorheen B 22 en B17 status is dus voordelig voor het slachtoffer maar al met al is het verblijfsrecht van het slachtoffer gebonden aan de medewerking aan de strafrechtelijke procedure. De eisen voor slachtoffers om voor verblijfsrecht in aanmerking te komen zijn zelfs strenger dan die voor asielzoekers. (Rijken, 2012) De politie heeft daarom nogal veel beslissingsbevoegdheid  – volgens Rijken te veel (2012) – om te bepalen of het slachtoffer wel of niet aan de voorwaarden voldoet.

Tot de jaren negentig liep Nederland voorop in zijn benadering van slachtoffers, in andere landen werden ze gewoon uitgewezen. Maar in 2003 hebben België en Italië vergelijkbare regelingen ingevoerd, met dit verschil dat ze in Italië en België konden werken, (wat in Nederland pas later mocht) en een verblijfsvergunning konden krijgen op grond van humanitaire redenen van dringende aard. (Hopkins en Nijboer, 2003)

Politie steeds alerter

Van Ammelrooy merkte in (1989) in haar poging enig cijfermateriaal boven tafel te krijgen dat in veel gevallen de politie vrouwenhandel niet apart registreerde, maar het onder andere vormen van criminaliteit rekende. De Boer (1995) beschrijft een geval van een politieagent die het  tijdens een controle niet verdacht vond dat Thaise vrouwen hun paspoorten hadden afgegeven. In de periode die zij beschrijft was het herkennen van de ernst van de situatie afhankelijk van de inzet van een enkele of een groep politiemensen.

In deze periode kwamen de exploitanten met de vrouwen naar het politiebureau voor een stempel. Deze korpsen meenden dat ze door de vrouwen van een tijdelijk visum te voorzien, ze de vrouwen in het oog konden houden, waardoor het risico dat ze slachtoffer zouden worden van mensenhandel kleiner werd. (De Boer, 1995) Toen dat niet het geval bleek te zijn, stopten deze politiekorpsen met dit beleid. Werson (2012) wijst erop dat dit niet zelfstandig naar het bureau komen tegenwoordig als een signaal van mensenhandel zou worden uitgelegd.

Er is veel veranderd. Er is veel meer capaciteit vrijgemaakt bij de politie. Er is een Taskforce Mensenhandel en de afdelingen Riec, die aan de politie zijn gelieerd, hebben ook een bestuursrechtelijke taak in de bestrijding van mensenhandel. Bij de politie is het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel in het leven geroepen. Er werd een speciale opleiding opgericht zodat specifiek voor de bestrijding van mensenhandel gecertificeerde politiefunctionarissen konden worden ingezet. De scholing strekt zich nu ook uit tot de ketenpartners. De politie brengt regelmatig een korpsmonitor uit.

Beleid

Roessingh en Ramesar (2011) beweren dat de mensenhandel de laatste jaren is toegenomen. “Terwijl vrouwenhandel prioriteit van de politie was, verviervoudigde tussen 2003 en 2010 het aantal geregistreerde slachtoffers van vrouwenhandel.” Zo citeert E. Tonkens hen in De Volkskrant. [iii] Hierin klinkt de schok door die de KLPD teweeg bracht met het rapport: Schone Schijn, (2008).  De bewering van de twee journalisten valt echter te staven noch te weerleggen. In de eerste plaats is het aantal slachtoffers moeilijk te schatten.  Roessingh en Ramesar (2011) beweren dat de vermeende toename verband houdt met de legalisering in 2000. Indien dat waar is, zou mensenhandel plaats moeten vinden van landen waar prostitutie is verboden naar gedecriminaliseerde of regulerende regimes. Maar dat is niet zo. Er is mensenhandel tussen landen met een regulatoir regime naar landen met een prohibitionistisch regime (vanuit West Europese landen naar de Golfstaten), en van prohibitionistische regimes naar andere prohibitionistische regimes.

Er zijn te weinig voorbeelden van gedecriminaliseerde regimes om de conclusie te trekken dat die het meest of het minst risico op mensenhandel opleveren. In Australië en Nieuw –Zeeland, komt volgens deskundigen weinig mensenhandel voor, maar dat heeft volgens diezelfde deskundigen te maken met de geografische ligging, een exogene factor. (Abel, Healy, 2010) Het lijkt erop dat niet één type van beleidsregime kan garanderen een remedie tegen mensenhandel te zijn.

Wagenaar en Altink. Dit stuk is geschreven als bijlage bij het Internationaal Vergelijkend onderzoek en is vooralsnog niet gepubliceerd. (2012)

Bronnen

Interviews met twee geïdentificeerde slachtoffers.

Interviews met exploitanten en klanten.

Het archief van een van de auteurs.

Websites:

www.hookers.nl

www.kinky.nl

De websites van Comensha, Het Bureau de Nationale Rapporteur, het cvv.