In cirkels ronddraaien

Autoriteiten reageren meestal op prostitutie met het uitvaardigen van verbodsbepalingen. Maar die worden vaak niet nageleefd. Vervolgens gaat men over op een stilzwijgend gedogen. In de regel duurt het dan niet lang voordat bijvoorbeeld buurtbewoners maatregelen tegen overlast en ‘onzedelijk’ gedrag gaan eisen. De overheden reageren dan weer met een vorm van regulering. In dat geval gaat men voorwaarden stellen aan de tolerantie; er worden regels opgesteld voor wanneer en vooral waar er prostitutie plaats mag vinden. Deze regulering is eigenlijk een mengvorm van toestaan en verbieden door bijvoorbeeld prostitutie strafbaar te stellen buiten de aangewezen ruimtes en de toegestane tijden. Regulering heeft clandestiene of illegale prostitutie als onvermijdelijke metgezel. Deze cyclus: verbieden- clandestiniteit – regulering maakt de specifieke dynamiek van de prostitutiewereld uit.

Een heel prangend probleem is dat het moeilijk is om te reguleren zonder dat er een burgerrecht of grondrecht wordt geschonden.  Een voorbeeld van burgerrecht schendende regulering levert de Amerikaanse staat Nevada waar de term ‘legalisatie’, als synoniem voor regulering wordt gebruikt. Daar mogen de sekswerkers alleen tussen 7 uur ’s morgens en 7 uur ’s avonds winkelen en een restaurant bezoeken. Wanneer ze in dienst van een bordeel zijn, mogen ze in hun vrije tijd niet aan sport doen of aan dansavonden deelnemen. Tijdens vakanties moeten ze de stad uit. Sekswerkers mogen alleen met toestemming van de politie achter de bar staan. Wanneer een vrouw bijvoorbeeld naar het postkantoor wil, moet ze zich melden bij de barkeeper en zeggen hoe laat ze terug is, maar dat moet wel vóór vier uur ’s middags zijn. En wat genderdiscriminatie betreft: de bordelen zijn verboden terrein voor mannelijke sekswerkers. (Zo was het tot voor kort)

Ook in Nederland is een deel van de regulering strijdig geweest met grondrechten, bijvoorbeeld met de gelijke behandeling van mannen en vrouwen. De regulering betrof immers vooral de vrouwelijke sekswerkers, of degenen die zich als vrouw presenteerden.

Tippelverboden kunnen schuren met het recht te gaan en staan waar men wil. ^[I]recht nummer 13. Website mensenrechten.org. Ook is het de vraag of ze de toetsing met mensenrecht nummer 20 kunnen doorstaan: het recht om mensen te ontmoeten waar men maar wil. Exploitantloos sekswerk door zzp érs  wordt gediscrimineerd ten opzichte van de zzp’ er die ander werk in zijn woning verricht.

Net als in andere steden, ontbrak het in het verleden in Rotterdam aan een doelmatig prostitutiebeleid. Men wist niet altijd welke problemen dat moest oplossen. Gemiddeld twee keer per eeuw verving men al naar gelang de heersende ideologiehet doel van beleid door een tegenovergesteld doel. In de late middeleeuwen, in de tijd dat in Nederland overheden zag men het als een oplossing voor uitgestelde huwelijken. Mannen moesten immers eerst in hun bestaanszekerheid voorzien, voordat ze een gezin konden stichten, met andere woorden, op een geaccepteerde manier hun seksuele behoeften konden bevredigen. Het tolerante prostitutiebeleid diende toen om ‘ergere’ ontucht te beperken.Later volgden er weer verboden.

In de negentiende eeuw diende het prostitutiebeleid om de mannelijke lust op een gezonde manier te bevredigen en het risico van geslachtsziektes te beperken. In de twintigste eeuw was het beleid onder meer gericht op bestrijding van overlast. Later wilde men ook de sekswerkers een betere positie in de maatschappij geven.

De kans dat een bepaald beleid ongewenste gevolgen heeft, is levensgroot aanwezig. Het instellen van het bordeelverbod in 1911 leidde bijvoorbeeld tot de groei van onbeheersbare en soms criminele vormen van prostitutie. Dit gebeurt bij grote maar ook bij kleine beleidswijzigingen. Zo had de gemeente Amsterdam rond 2010 bepaald dat er iedere dag schone handdoeken op kamers voor raamprostitutie moesten zijn met de bedoeling dat de exploitanten daarvoor gingen zorgen, maar in de praktijk sjouwden de vrouwen iedere dag de handdoeken mee naar huis om ze daar te wassen.

Beleidsmakers hielden deze doelstellingen echter niet steeds voor ogen. Accenten werden in de loop van de tijd verlegd en oorspronkelijke doelstellingen raakten volkomen uit zicht.

In ‘governance studies’  heet dit verschijnsel ‘regulatory drift’. Dit betekent dat tijdens het implementatieproces de doeleinden bijna ongemerkt worden geherformuleerd. Zo bracht Rotterdam, overigens net als andere steden, vele verfijningen in de regeltjes aan waarbij men een van de belangrijkste doelstellingen in het beleid vergat: het beter maken voor sekswerkers. Wagenaar en ik hebben aangetoond dat tot 2010 de doelstelling van ‘een betere positie voor sekswerkers’ was verschoven naar de allesoverkoepelende doelstelling van ‘bestrijding mensenhandel’.

In 2008 moesten degenen die zich bezighielden met rechten van sekswerkers zien te voorkomen dat prostitutie gelijk werd gesteld aan mensenhandel. In 2018 publiceerde Soa Aids Nederland een onderzoek waarin werd aangegeven dat alle aandacht voor mensenhandel ten koste gaat van positieverbetering van sekswerkers.

Eind jaren zeventig was dit alles een argument om een derde systeem voor te stellen: decriminalisering. De aanleiding was pragmatisch: men wilde een instrument in handen krijgen om de problemen op Katendrecht op te lossen, maar vanaf het einde van de jaren zeventig is het door belangenorganisaties, hulpverleners en het instituut voor prostitutievraagstukken, de Graafstichting verder ontwikkeld. Decriminalisering kan de vicieuze cirkel van verbieden- reguleren- illegaliteit doorbreken.

Decriminalisering in zijn pure vorm betekent dat er geen aparte wetten voor prostitutie zijn maar dat alle bestaande wetten op de prostitutiewereld van toepassing zijn. Tegenwoordig noemt men dit ook wel integratief beleid: het heeft tot doel sekswerkers ‘normale burgerrechten en arbeidsrechten te geven. Decriminalisering is niet hetzelfde als straffeloosheid. Afpersing, fraude, geweld, diefstal enz. blijven in net als buiten de prostitutiewereld strafbaar.

Het verbod op het houden van bordelen werd door een wetswijziging in 2000 opgeheven. Seksbedrijven zouden normale bedrijven worden. Deze wetswijziging bracht Nederland op landelijk niveau heel dicht bij totale decriminalisering. Er werd wel een scherpe scheiding aangebracht tussen vrijwillige prostitutie en vrouwenhandel. Dwang en geweld in de prostitutie zouden sterker worden bestreden dan voorheen.

De uitvoering van de decriminalisering werd echter aan de gemeenten overgelaten. Die konden kiezen of ze al of niet met een vergunningenstelsel gingen werken. Ze konden bijvoorbeeld eisen stellen aan prostitutiebedrijven, en er werd bepaalde welke vormen van prostitutie in de gemeente niet welkom waren. Ook konden ze de omvang van de bedrijvigheid onder controle houden. In feite betekende dit dat er op lokaal niveau een vorm van regulering in elkaar werd geknutseld.

De meeste steden, ook Rotterdam, stelden een maximum bedrijven vast wat al snel werd bereikt. Ook kregen over het algemeen bestaande bedrijven voorrang boven nieuwkomers. Maar bestaande exploitanten hadden in de illegaliteit altijd hun goddelijke gang kunnen gaan en hadden zich weinig om arbeidsrecht en regelgeving bekommerd. Zo kwamen sekswerkers die zelf een bedrijf wilden beginnen nauwelijks aan bod. Dit is door velen als een gemiste kans gezien om de doelstelling een ‘betere positie voor sekswerkers’ te bereiken.

Terug naar de inhoudsopgave van het boek

Lees het (Engelstalige artikel)

Sietske Altink

Bronnen